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席鹏辉：为什么要实施零基预算改革【中经茶座】

 
党的二十届三中全会就深化财税体制改革作出重要部署，明确提出“深化零基预算改革”。今年《政府工作报告》提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。何为零基预算？为什么要实施零基预算改革？
“零基预算”是指从“零”开始编制预算，在预算编制时不考虑以往预算安排基数，根据实际需求、财力状况、事项轻重缓急等统筹核定支出预算。我国预算管理长期实施增量预算管理模式，在编制预算时，往往把各项目上一年度预算数作为“基数”，根据工作变化进行增减调整。这种方法工作量较小、易于操作，预算收支连续性较强，但容易导致财政资金分配固化，影响资金利用效率，可能造成财政资金的积压和浪费。实行零基预算，旨在打破“基数”依赖，以零为基点，对所有预算项目重新评估，并根据优先级排序确定预算支出。相较原来的预算编制方式，零基预算能够有效压减非重点、非刚性支出，整合低效重复的分散资金，最大限度提高财政资金使用效益。
为什么要在当下实施这项改革？零基预算改革有助于推进现代预算改革。预算集中体现了政府收支活动及职能范畴，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。党的十八届三中全会明确提出改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。围绕这一目标，我国政府预算改革以全口径预算管理、预算公开、绩效管理、法治化建设为核心，持续推动预算管理的制度化、透明化、科学化和法治化。零基预算改革正是实现这一改革目标的重要一步。
零基预算改革也有助于及时合理改变收支规模及范围，助力财政政策提质增效。为适应复杂多变的经济形势和外部冲击，我国连续多年实施积极的财政政策，进行大规模减税降费、扩大专项债规模、提高赤字率。今年要实施更加积极的财政政策，这就要求政府收支结构不断调整，政策工具持续优化。
零基预算改革还是财政紧平衡背景下的主动应对之策。2024年，我国一般公共预算收入为219702.12亿元，完成年初预算的98.1%，较上年增长1.3%。2025年一季度，我国一般公共预算收入同比下降1.1%，政府性基金收入同比下降11%。整体上，我国财政运行处于紧平衡状态。零基预算改革通过绩效评估和优先排序，能够将有限财政资源优先用于重大战略任务和重点民生项目。
党的十八大以来，我国不少地区已经开始零基预算改革试点。比如广东、陕西等地2015年开始在省级层面推进零基预算试点改革，这一时期的改革重点是建立省级各部门基本支出定员定额标准体系和项目支出保障重点。2023年开始，安徽率先在全省层面实施零基预算改革，当年通过清理省级185项支出政策，安徽省预算部门项目数较改革前下降22%，清退压减资金88.7亿元。中央层面，财政部等16个中央部门2024年率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局。
财政支出规模直接关系各地各部门切身利益，零基预算改革牵一发动全身。这要求改革过程中，必须加强顶层设计，有序推动改革。
一是持续提高预算统筹能力。零基预算改革不能仅在某些支出领域推进，也不能局限于某个预算体系，否则会损害零基预算的改革成效，也可能进一步割裂有限预算资源。需加快提高预算统筹能力，强化财政资源和预算统筹，将不同预算体系及不同类型收支活动全部纳入预算统筹管理，这是零基预算改革持续推进的前提条件。
二是强化顶层设计并建立跨部门协同机制。零基预算改革涉及多方主体，如果没有顶层设计，零基预算改革在各地各部门推进难度很大。加强顶层设计和建立跨部门协同机制是破解改革碎片化、提升政策执行效率的关键。需通过制度性安排打破部门壁垒，确保政策目标与财政资源的合理科学匹配。
三是建立科学且规范的预算绩效管理。零基预算的优先排序环节，往往需要通过预算绩效评价并将评价结果运用到预算编制。科学化、规范化和具有可信度的绩效管理是实现零基预算改革目标的基础保障，预算绩效管理需合理确定并科学量化不同部门的绩效目标。
四是完善零基预算改革配套措施。年度重点保障事项清单及支出标准体系建设等是零基预算编制的基础工作，需根据实施情况、资金使用绩效等动态调整及完善。无论是事前项目评估排序、支出政策清理，还是事中绩效追踪及事后绩效评估，都需要持续充足的专业性人才投入和技术支持。要完善相关配套政策，确保改革顺利推进。
来源：经济日报理论公众号

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刘柏惠、史笑天：从“普惠降税”到“精准滴灌”：增值税行业性优惠如何为先进制造...

原文标题 增值税行业性优惠如何赋能企业发展——以加计抵减政策扩围改革为例 
作者简介
刘柏惠，中国社会科学院财经战略研究院副研究员
史笑天，中国社会科学院大学应用经济学院硕士研究生
刊 期 《财贸经济》2026年第6期
在历经十余年大规模减税降费后，我国企业税费政策导向从大范围普惠性调整转向精准化结构性调节，在财政紧平衡约束下聚焦实体经济提质增效。增值税作为我国第一大税种，在连续完成一系列普惠性政策调整后，政策重点逐步转向精准扶持特定行业。2023年增值税加计抵减政策扩围至先进制造业、工业母机及集成电路领域，成为我国以税收优惠定向赋能重点产业的创新举措。该政策突破了增值税传统的抵扣逻辑，带有非中性产业调控色彩，在全球增值税实践中鲜有先例，其能否有效助力先进制造业发展，需要基于微观企业数据开展实证评估。
本文以2023年增值税加计抵减政策向先进制造业扩围为契机，选取2022年第一季度至2024年第三季度A股制造业上市公司为样本，通过手工整理年报信息，采用“定位-判定-校验”三级流程识别政策享受企业，构建双重差分模型开展实证检验。研究结果表明，先进制造业加计抵减政策能够显著提升企业价值，该结论经多重稳健性检验后依然成立。
从作用机制来看，政策通过三条路径赋能企业价值提升。其一，直接现金流效应，政策红利直接转化为企业内源性资金，同步降低增值税与附加税费负担，提升经营现金生成效率，且效果随企业中间投入规模扩大而增强。其二，生产要素配置效应，政策能够降低可抵扣中间投入的相对成本，推动中间投入与资本投入互补发展，扩大资本性支出并提升可持续增长率，同时能够推动中间投入替代低端劳动投入，提升劳动生产率，改善未来现金流预期。其三，融资约束缓解效应，进入政策清单的企业可获得政府背书的增信信号，降低银企信息不对称，实现融资成本压降与信贷规模扩张，从资本成本端助推企业价值提升。
进一步分析揭示了政策效果的异质性特征与运行规律。其一，产业链位置直接影响政策效果，政策仅对低上游度企业产生显著正向作用，这类企业进项充足、议价能力弱，政策红利可充分留存；高上游度企业进项占比低、具备大宗商品定价权，节税效果易被行业周期与价格传导掩盖。其二，平行政策存在明显的行业差异，15%高抵减比例的政策可显著提升集成电路企业的企业价值，而对工业母机企业效果不佳，可能源于后者准入门槛过高挤出了中小微企业，且行业附加值偏低会压缩政策获益空间。其三，政策清单的动态调整具备资质筛选功能，政策红利向优质企业集中，实现了政策资源的高效配置。此外，政策可直接作用于市场预期，即便企业当期未实际受益，政策本身也能有效提振市场估值。
本文的边际贡献主要体现在三个方面。其一，研究视角聚焦增值税行业性优惠，突破既有文献聚焦服务业、普惠性增值税改革的局限，系统评估了加计抵减政策对先进制造业的赋能效果，丰富了先进制造业视角下增值税优惠政策效果的研究。其二，从理论机制上较为完整地厘清了政策提升企业价值的传导路径，揭示了产业链位置、行业资质门槛对政策效果的影响，深化了对增值税非中性优惠政策作用规律的认识。其三，在研究方法方面，通过手工整理企业年报、构建三级证据判定规则精准识别处理组，有效解决了政策清单自主核定带来的样本识别偏差，提升了实证结论的可靠性与政策参考价值。
基于研究结论，本文提出三方面政策优化建议。其一，深化政策与产业特征的精准耦合，对研发密集、进项税基数高的行业适度提高抵减比例，对议价能力弱、周期波动大的行业搭配供需协同政策，打通政策红利传导链条。其二，保障小规模企业的政策可及性，简化申报流程，明确量化标准，清理政策实施中的显性与隐性壁垒，让优质小微先进制造企业充分享受政策支持。其三，完善政策清单的动态调整与退出机制，依据创新投入、成果转化、市场竞争力等指标定期评估企业，推动政策资源向高活力主体集聚，配套实施退出预警机制，保障政策调整平稳有序。
本文选题紧扣我国增值税减税政策的转型逻辑，研究的一个核心难点在于如何精准识别享受政策的企业。由于地方政府拥有政策清单核定自主权，常规数据库无法满足识别需求，我们通过手工梳理企业年报、构建多级证据判定规则、双人独立编码复核，有效规避了样本选择性偏差。在论文评审修改过程中，匿名审稿专家与编辑部老师提出了诸多专业严谨的建设性意见，助力优化文章的理论框架和研究设计，大幅提升了文章的学术质量与现实价值。未来研究可进一步拓展样本至非上市企业，并测算政策的实施成本，形成更完整的成本效益分析框架，为优化增值税行业性优惠政策提供更扎实的经验支撑。最后，谨向审稿专家和编辑部老师致以最诚挚的感谢，祝《财贸经济》期刊越办越好！


全文阅读：从“普惠降税”到“精准滴灌”：增值税行业性优惠如何为先进制造业企业发展赋能

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汪德华：从审计工作报告看现代财税体制建设的重点方向

   习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上指出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。审计监督发挥推动国家治理体系和治理能力现代化的功能，需要贯彻研究型审计的理念，发挥常态化“经济体检”优势，抓住关键问题推动改革深化。   现代财税体制是国家治理体系的基础性、支撑性制度。历年审计工作报告均重点展现财政审计的成果，推动现代财税体制建设。财政审计的特点是发现问题的背后往往存在体制性、机制性矛盾，问题领域就是现代财税体制建设的重点方向。因而财政审计特别需要坚持研究型审计理念，将问题发现与推动改革深化贯穿起来。今年由侯凯审计长代表国务院向全国人大常委会所作的审计工作报告，鲜明体现了这一点。   一是关注四本预算的界限清晰和合理衔接问题。2015年实施的新《预算法》规定，我国现行预算体系是由一般公共预算、政府性基金预算、社会保险预算、国有资本经营预算，四本预算构成的全口径预算。从法律的规定和改革的本意来看，之所以设计四本预算体系，目的是区分不同类资金的性质，将全部政府收支纳入预算管理体系中。《预算法》要求，要保持四本预算的完整独立，同时要强化政策和资金统筹，避免渠道交叉。这是现代财税体制建设的重要方向。今年的审计工作报告指出，一般公共预算与国有资本经营预算之间的边界依然不清晰，对于同类事项同时分配资金。这一问题的后果是相关单位预算约束软化，反映了预算分配权没有统一行使。事实上，这一问题在上一年度的审计工作报告中同样被指出，相关部门在整改报告中也明确要减少渠道交叉。笔者认为，这一领域持续存在的问题，可能说明四本预算体系的制度设计在未来还可进一步研究。   二是关注若干创新性财政工具是否实现了其政策定位问题。十八大以来，我国陆续推出了地方政府专项债、政府投资基金等事关政府投融资的创新性财政工具。这些新的财政工具的设计，均有其明确的政策定位，总体目标是协调发挥好政府与市场作用，提高政府投融资的效率。例如，一些政府应支持发展的产业或基础设施领域，传统上均采用转移支付、财政补贴的方式予以支持；但如其投资前景较好，则可以用政府投资基金的形式投入，能够发挥好市场化管理机制的效率优势，又能保证资金的滚动增值。今年的审计工作报告发现，部分中央政府投资基金与转移支付资金存在同时投向同一企业的问题。但从政府投资基金财政工具设计本意来看，其投入的领域应伴随着转移支付资金的退出。再例如，专项债应安排到国家规定的重点领域，且投入项目应有一定收益，能够实现资金平衡。但审计工作报告指出，当前专项债依然存在投向不符合国务院规定，投入项目收益难以实现等问题。这些创新性财政工具领域存在的普遍问题表明，新工具如何合理融入到国家财政政策和财政制度的体系中，还有不少问题要研究。   三是关注全面实施预算绩效管理是否落到实处问题。笔者的调研发现，自2018年中共中央、国务院发布全面实施预算绩效管理文件以来，各地均积极行动，建立了相应机构予以推动。预算绩效管理的规定流程，如绩效目标申报，绩效评价等，均能正常开展。然而要注意，全面实施预算绩效管理，其核心目标是要将绩效理念贯穿到预算管理全过程中，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，能够真正起到提高财政资金配置和使用效率的作用。但今年的审计工作报告指出，部分地区和部门的绩效目标设计不合理、缺少实质性约束作用，绩效运行监控流于形式，绩效评价结果的说服力不强等问题。这些现象或多或少说明，在预算绩效管理表面上遍地开花的背后，如何实质性发挥强化绩效约束，提高资金效率的功能，还需结合实际情况研究推动。需要注意，预算绩效管理成本高昂，如果其在提高财政资金效率方面作用不突出，则其自身的绩效同样存在疑问。   四是持续关注一些长期存在的问题。今年的审计工作报告指出，发改委管理的投资专项，与财政部的转移支付资金依然存在重复投入同类事项；税收征管还存在组织收入不严格，减税政策贯彻不彻底，部分地区存在调节收入、虚增收入等问题；转移支付项目清理规范依然不够深入，部分资金存在分配不合理、不科学问题，如没有严格按照办法执行，基数固化等。这些问题在以往年份的审计工作报告中均不同程度得以揭示，反映了相关领域可能存在一些体制性、机制性问题尚未得到解决，还需进一步深化改革。而作为持续多年重点关注的部门预算，今年的审计工作报告指出，部门本级总体规范，问题多发生在二级、三级单位，如向下级单位摊派费用等。这也表明，审计监督要坚持久久为功的理念，在多年努力下，一些牛皮癣问题终将得到改善。发改委投资专项与财政转移支付之间的重复投入，完善税收征管问题，优化转移支付制度设计与管理问题等，同样应得到审计长期关注，以研究型审计推动改革深化。
　　作者：汪德华 中国社会科学院财经战略研究院研究员
　　本文转自审计署公众号