——澄清误区和明确认识
2014年诺贝尔经济学奖得主Jean Tirole的电力市场理论（主要是与Paul Joskow合作完成，也与Joskow的传统主张一脉相承）把经济理论植根于电力产业的特殊性中，展示了关于电力市场的丰富理论内涵和政策含义。Tirole电力市场理论由一系列研究构成，整体上包括电力竞争与规制理论、电网投资与治理理论和电力市场势力理论三大版块。近来，关于Tirole理论对中国售电侧改革启示的讨论热烈，但遗憾的是，国内却存较多误解，因此有必要对其理论，特别是电力市场竞争与规制理论的真正内涵做出澄清。
Tirole的电力竞争与规制理论系统分析了电力批发市场、可靠性供给和电力零售市场中的竞争与规制问题，深入分析了市场机制与非市场机制在电力产业中的地位与作用，其中关于零售市场和零售竞争的研究近来广被引为中国售电侧体制改革的参考。笔者非常赞同理论借鉴，但前提是对Tirole的理论必须有一个正确的理解，否则理论和现实的错配既会扰乱认识，对Tirole也是不公平的。实际上，Tirole对零售市场和零售竞争的研究有明确的界定，即竞争性的制度环境，这个竞争性是如何体现的呢？是通过假设已经存在竞争性的批发市场来确定的。也就是说，Tirole所分析的零售竞争的可能效率表现，虽然会受到零售市场中诸多市场失灵的影响，但都是在竞争性制度环境下产生的结果。
这一点非常地关键！因为只有明白这一点，才能理解零售竞争出现效率损失（比如一些研究所座谈的垄断优于竞争）的根本原因是，零售电价无法充分反映由批发实时电价所传递的稀缺性信息——Tirole的分析均是以此为立足点。正因为如此，零售竞争下才可能产生三种市场失灵：一种发生在消费者一侧；一种发生在售电商一侧；第三种则是所谓的整体断电问题。受这些市场失灵的影响，零售竞争的配置效率才未必优于零售垄断，而且会受到定价方式的影响。如果消除了影响市场失灵的因素，竞争自然会优于垄断。所以，Tirole的结论是中性的，既未说竞争一定好，也未说垄断一定不好，只是要具体问题具体分析。当然，这让我们看到了市场设计面临的诸多问题。
但无论如何，不需再赘述中国的情况就已经很明显的是，Tirole关于零售竞争的结论很难适用于中国售电侧体制改革，或根本不具有直接的可比性。但若因此而低估Tirole的电力市场理论对中国电力体制改革的指导意义，也是大错特错的。Tirole的电力市场理论对中国电力体制改革有四个方面的重要启示。
（一）售电侧体制改革应促进批发竞争而非零售竞争
Tirole的电力竞争与规制理论虽然并未直接涉及竞争性批发市场与零售市场的构建顺序，但却清楚地表明，竞争性市场配置效率的关键在批发市场，因为判断零售市场是否适宜引入竞争及竞争的效率，均取决于零售市场能否把批发市场的稀缺性信号和竞争收益有效传递给消费者。
中国电力体制改革已经确定要推动售电侧体制改革。但理论界和政策界却仍未在如何理解售电侧的含义上达成一致。有一种代表性观点认为，售电侧即放开零售环节的市场准入，通过引入竞争性售电商促进零售竞争——售电商向电网企业竞争购电，并就服务用户展开竞争。但无论从理论上还是经验上看，这种零售竞争模式在中国还不可行。
首先，我们先用Tirole的理论来解释一部分原因（当然前提是，假设中国有了充分竞争的批发市场）。即使不考虑中国缺乏竞争性批发市场，仅仅以传统（相对于实时而言，智能的同样可能是传统的）电表为主的用户响应特征和区域限电模式就决定了，零售竞争只会扭曲配置效率，垄断的效率反而高于竞争，这是Tirole的直接结论。
其次，美国和英国的电力经济学家也曾在21世纪初展开过关于零售竞争的争论，相对地，这一争论或对中国当下的讨论更具直接借鉴意义：一方以美国的Joskow（2000）为代表，认为零售竞争的价格空间非常有限，售电商间的竞争领域主要在于如何向用户提供更好的增值服务；另一方则以英国的Littlechild（2000）为代表，强调零售价格竞争的重要性，指出Joskow（2000）忽略了远期合同市场的作用，认为售电商在远期市场中仍有很大价格竞争空间。
有意思地是，考虑中国电力体制的实际情况，两方的论据均不支持中国首先推动电力零售竞争。首先，零售环节缺乏价格竞争空间，因为：（1）缺乏竞争批发市场，零售竞争传递的信号仍然是规制价格，无法反映系统资源的真实稀缺性；（2）众所周知，终端电价结构中存在交叉补贴，即便存在价格竞争空间，也是一种针对优质用户的局部竞争；（3）中国零售电价水平整体偏低，市场厚度是否支持竞争仍是疑问，更可能地是，放开后的零售竞争仍将自发回归垄断。其次，零售环节缺乏支持交竞争性交易的制度环境，表现在：（1）在零售环节用契约关系取代层级治理的制度设计本身是极大挑战；（2）缺乏支撑远期交易的金融市场和避险工具；（3）高估用户（特别是居民用户）接受零售竞争的意愿。
针锋相对的两方论据都不支持中国引入零售竞争，表明中国还不具备实施零售竞争的条件。零售竞争的可行性和效率取决于竞争性批发市场和社会的契约环境，这些恰恰是中国电力体制改革需要推进和完善的。
因此，所谓售电侧是应该指电力交易功能，售电侧体制改革就是要放开电力市场交易，打通从发电商到最终用户的市场价值链，还原电力的商品属性。售电侧体制改革要建立起批发加零售的市场体系，重点推进批发竞争，至于是否推进零售竞争，则要视竞争性批发市场和其他制度环境而定。国内在引入Tirole关于零售竞争的研究时，也必须结合其关于批发竞争的研究来考虑，否则就很可能以偏概全。
（二）电力体制改革应改革激励机制而非调整利益格局
贯穿Tirole所有电力理论的基本理念是，电力市场应通过竞争和规制改革改善市场主体的激励，提高成本效率、配置效率和动态效率。但遗憾地是，在中国关于改革的争论中，公平诉求（当然包裹在效率的外衣下）的声音似乎远远高于真正的效率诉求。许多市场主体（比如大型发电企业）希望现有利益格局下扩大份额，而非改革资源配置方式，因为相对于电力市场竞争产生的（经营和投资）不确定性，发电企业更愿意保持单一买方下的稳定性。此外，由于中国电源结构以煤电为主且发电用煤份额不断提高，因此煤炭产业的公平诉求也会传递到电力产业中，它们希望的同样是在传统体制下扩大利益份额，而非看到电力竞争。
突出效率并非否定公平的重要性，而是强调从改革的事后意义上讲，提高效率与促进公平具有一致性。比如，当成本低的电厂得不到优先调度，损失负荷价值很高的用户被限电，社会价值很高的电源和电网投资得不到实施时，潜在的高效率主体必然受到了不公平待遇。所以，改变资源配置机制在提高效率的同时也改善了公平。但是，受公平诉求驱动的改革方案往往容易沦为利益再调整的工具，难以真正改善激励机制。
诚然，改革激励机制必然导致利益格局变化，但着眼点是放在激励机制还是利益格局上，对应的改革路径却大不相同。比如对电网而言，以利益调整为导向的（公平驱动型）方案往往强调电网企业的利益集团属性而倾向于拆分电网企业，但拆分能否改善拆分后企业的运营和投资激励却是疑问。以改革激励为导向的（效率驱动型）方案则强调激励相容的制度建设，更针对公平驱动型方案无法解决的问题，即如何维持长期的利益均衡。
当前中国电力体制问题的根源可以追溯至2002年的“5号文”及当时的体制背景。传统的调度体制和供电模式决定了调度、交易均仍适宜被电网企业垄断，但改革决策者过分信任单一买方结构和竞价上网制度而低估电网企业的垄断势力，未能协调结构重组与机制设计，造成电网企业的激励扭曲。同时，“5号文”的一个重要任务是推动国有电力企业的公司治理结构改革，提高国有电力企业效益，因此很多改革措施是支持国有企业发展，而非推动电力市场竞争。所以，“5号文”在使中国电力市场结构发生巨变的同时，却并未实质推动竞争性市场的建设，从根本上决定了现在的利益格局。
正如Bohn等（1984）所指出的，促进发电侧竞争应通过构建电力现货市场实现。然而目前中国所谓的发电侧竞争也仅仅表现为有限的投资竞争。要从根本上扭转这种局面，必须突破利益调整的藩篱，正如Tirole电力竞争与规制理论所隐含的基本前提：在已经存在众多发电企业的条件下，应推动电力交易机制的变革，促进批发竞争，根本扭转市场主体面临的扭曲激励——这是针对“垄断”的对症下药。而像输配分离或横向拆分电网企业等公平驱动型观点却不过是把单一垄断变成垄断链，或把全局垄断变成区域垄断——利益平衡的背后将是“垄断”低效的持续存在。
总之，重在利益调整的结构分拆既非电力市场实现有效激励的必要条件，也非充分条件。除非能证明在现有结构下，市场主体面临的激励再无改善空间，否则结构分拆不宜成为首选方案，特别地，结构分拆成本十分巨大。Tirole指出，被分拆的电网主体之间存在紧密技术经济联系，能够让它们激励相容的机制会极为复杂且难以实施。对中国而言，寻求现有结构下的激励改进空间，才更加合理、经济和稳健。
（三）市场改革与规制改革是一枚硬币的两面，要协调推进
中国电力体制改革确定的基本目标之一是打破垄断，但对垄断的理解却一直囿于歧义，导致改革方向偏离，具体从两方面说明。第一，垄断问题的表现和影响均非常复杂。毫无疑问，对中国电力体制而言，打破垄断就是打破电网企业的垄断，但这仅能表明垄断主体的身份。垄断作为一个中性的市场结构概念，必须结合垄断对象才能分析其福利影响。也就是说，打破垄断的原因不是因为“垄断”本身；而是因为垄断主体垄断了不该垄断的对象。但这一区别却被许多观点，特别是主张调整利益格局的观点（有意无意地）忽视了，从而将打破垄断与拆分电网企业划上等号，但真实情况却并非如此。
首先，从垄断的种类和性质来看，并非所有垄断都适合拆分。总地来看，电网企业具有三种垄断：对电网资产的垄断、对运营调度的垄断和对电力交易的垄断。前两种均属自然垄断，纵向、横向拆分都不会改变其经济属性，因而打破无从谈起，只能加强规制。第三种从技术经济特征上讲不具有任何垄断性质，是政府赋予电网的长期特许经营权——竞争的基本前提就是多买多卖的市场结构——因此适宜且应该成为打破垄断的突破口。
其次，从三种垄断的相互关系看，现有电网治理结构的效率与问题并存，拆分改革难以做出有效权衡（成本收益难定）。一方面，当前电网治理结构有必然性和合理性：电网企业垄断三种职能，实际上面临着“剩余索取者”的强激励，这在电网发展水平低、电力产业发展不平衡的历史背景下，极大促进了电力产业和国民经济的快速发展。另一方面，电网企业的两大收益来源（电网投资收益和电力交易收益）也因此混同，电网投资与电力交易之间存在交叉补贴，扭曲投资和消费结构。输配分离和调度独立等电网企业拆分方案既会破坏原有合理的激励，又无法校正扭曲的激励，仅仅是改变相同问题存在的位置。
第二，中国电力体制的问题还根源于规制缺失或低效。正如Tirole指出的，竞争性电力市场中既有一般性失灵，也有电力产业特有的失灵，遍布电力交易、系统可靠性、电源和电网投资等各个领域。中国电力产业也不例外，虽然现有电力体制因缺乏市场而免受市场失灵的困扰，但在市场化进程中，竞争性市场必然伴随着许多新的市场失灵问题。然而一些改革主张过分聚焦电网的垄断问题而忽略竞争性电力市场中的潜在市场势力，特别是发电商的市场势力。即便假设拆分能够有效打破电网企业的垄断，也无法抑制竞争性市场中的发电商市场势力。从中国发电侧的市场集中度和区域市场分割来看，潜在的发电侧市场势力会非常严重（回忆下美国加州的改革）。更重要地，发电侧市场势力的形式非常复杂并受多种因素影响，除网络拓扑结构、市场主体布局等客观条件外，还包括策略性行为、市场交易模式、阻塞管理制度等。特别地，市场交易模式和阻塞管理制度均要由规制机构做出抉择。因此，改革的决策者应该重视规制协调推进规制改革。
总之，中国电力体制改革的问题是由市场缺失和规制低效共同构成的，某种意义讲，规制低效决定了市场缺失，因为中国电力产业就是在强行政干预下发展起来的。遗憾地是，尽管激励性监管体制严重滞后，但由规制低效带来的影响却并未得到充分关注，更甚者，往往被打破垄断的口号所掩盖，最终被归结为市场和企业的问题。改革的方向也因此偏离。
要真正打破垄断，电力体制改革就要把垄断的性质特征与对有效规制的需求结合起来：针对自然垄断环节，拆分会增加改革成本和风险，正确的思路是加强激励性规制；针对非自然垄断的电力交易功能，则要通过合理的结构重组形成竞争性电力交易市场，并针对可能出现的市场失灵，创新规制方式以保障市场效率的释放。
（四）电力体制改革需要理论指导，不宜再“摸着石头过河”
中国电力体制改革自2002年《电力体制改革方案》（“五号文”）推动厂网分离与主辅分离后再无实质进展。其原因有多方面，但缺乏深入理论研究无疑是基本原因之一。实际上，“五号文”透露出的改革思想来源主要是国外电力体制改革的经验和教训，及国内多家办电以及改革试点的经验。
反观国外的真实情况却是：电力市场化的成功改革均由理论创新肇始。世界最早的智利电力市场化改革由主张放松规制和私有化的“芝加哥男孩”经济学家推动；塑造现代电力市场治理结构的思想源自Joskow（1983）等 ；电力竞争的核心机制建立在Bohn（1982）、Bohn等（1984）、Schweppe等（1988）等研究建立的电力现货市场理论之上；输电容量资源配置机制的重大变革则来自Hogan（1992）——被认为最成功的美国PJM电力市场的每次制度创新都有先进理论的指导。
正如Tirole所主张的，针对一个产业或国家的分析结论不能转移到另一个产业或国家上，其电力规制与竞争理论同样秉承了这一理念，成为将经济理论与电力政策紧密结合的典范。其实，真正的国际经验与教训应该是不要过分倚重国际经验和教训。中国电力体制改革已不再适合“摸着石头过河”，没有深入理论研究就无法理解电力的复杂技术特征如何与市场化的资源配置机制实现有效结合，也无法建立适合国情的新型电力体制。
在关于中国电力体制改革总体目标的讨论中，理论界和政策界似乎在建设竞争性的电力市场上达成一致，困难和分歧主要来自于推进方向和路径上。但实际上，这些问题最终仍归结到如何理解“竞争性电力市场”上，Tirole的理论让我们能够更加清晰地认识电力市场及市场化改革的性质和特征。
来源：能源网-中国能源报 2015年03月05日