1．前言 中国政府改造棚户区的巨大努力对整个国家经济的贡献并不令人感到惊奇。显然，大多数发展中国家的未来取决于城市区域的生产效率和城市发展的程度以及伴随的挑战。为保持可持续的发展，有两种方式可供选择。其一是保持规模经济高效率生产活动的增长，特别是在制造业和服务业领域。一国经济长期增长的经验表明城市的制造业和服务业将主导经济增长的进程。1980 年至1998年，发展中国家86%的附加值增长来自于城市区域—制造业和服务业。其二，增强制度创新能力，破除经济结构转型的障碍，更好的协调行为主体和制度的关系，重新分配发展的成果。 联合国人居署报告（2010）指出，制度因素驱动城市发展的作用体现在多个方面。通常，城市良好发展是多种我们可感知的驱动力协同作用的结果。 2．制度变革的意义 辽宁的创新经验深刻地表明在社会经济发展中政策改革的重要意义。为实现辽宁省政府增加保障房数量的承诺，新的政策出台，鼓励以前只注重商品房开发的房地产开发商进入保障房市场。新政策的落实，吸引大量的房地产开发商，这是对政府承诺加大保障房建设的回应。随之而来，建筑企业和矿业公司也宣布建设保障房。保障房项目在许多方面不同于商品房。保障房是为低收入家庭提供的住房，其利润不如商品房。保障房市场的建设主体也不同于商品房市场，参与建设的主体是多元的。 对于以前只注重商品房开发的房地产开发商而言，保障房的利润很低。然而，开发商可以获得另外的利益，这有相当的吸引力： 信誉利益。通过建设保障房，开发商不但积累了信誉，而且增强了与政策制定者的关系。这样的关系很难说能得到多少量化的利益，但是从长远看，毫无疑问获益颇丰。 更容易实现杠杆效应。由于比较容易实现杠杆效应和较快的周转率，政策性保障住房的投资回报率要远远高于其表面价值。 准确把握房地产市场的结构性变化。由于新一轮房地产市场降温的措施实施，对政策性住房的需求目前要远远强于过去，主要是因为商品性住房的价格已显而易见的超出了大多数人能够负担的水平。事实上，在快速发展的商品房市场时期伴随着需求的增加已经有盈利空间。 较低的资金需求。建设保障房的资金需求低于建设商品房。一般来说，土地的费用是房地产开发的最大费用，而建设保障房的土地由政府提供。 税收鼓励措施。除去政府的各项鼓励措施外，保障房还享受持续的税收优惠。 建筑公司。并不仅是传统的房地产开发商被吸引进保障房项目，建筑公司也活跃在保障房市场。建筑—移交协议给建筑公司带来丰厚的利润。此外，建筑公司不用销售房屋，政府包销整个项目。 3．棚户区改造的合理性 辽宁棚户区改造的根本原因与老工业基地的转制改革密切相关。中国老工业基地曾经是新中国工业化的脊梁，企业职工为建成完整的工业体系做出过贡献。伴随资源枯竭和体制转型，大量下岗失业工人贫困不堪，长期生活在棚户区中。因此消除贫穷，提高他们的生活水平是辽宁省政府责无旁贷的责任。 棚户区是低收入城市居民的住房，其特点是房屋质量低下，公共服务不完善，基础设施不足。确切地说，四个主要因素定义的棚户区是恶劣的居住条件，缺乏基本的供水、供电、供热及下水道系统等公共服务，路况不佳，交通不畅，居民均为社会弱势群体。 中国棚户区的特有之处 起因:中国棚户区则起源于新中国的工业化建设时期。棚户区房屋用于安置国有企业和集体企业的职工。由于资源枯竭和城市化加速，这些企业逐渐衰落。职工的住房从原来的企业保障体系分离出来，逐渐变成游离于城市保障体系得一部分。最终，这些住房演化为棚户区 所有权：棚户区土地所有权属于国有和集体所有，使用权归每个居民。棚户区的居民绝大多数是原来国有企业和集体企业的职工，大部分职工都有所属的单位。 居民的思想状况：棚户区的居民绝大多数是原来国有企业的职工，他们对中国的发展做出了巨大的贡献。现在，他们觉得已被社会抛弃，社会对他们不公平，而贫民窟居民则没有这种思想。 4．改革财政体制：住房基金的多元化 辽宁出台“九条”政策从社会融资，成功地解决了基金短缺的问题。在2005年至2011年，社会融资为棚户区改造提供了稳定的资金。棚户区改造初期，短期内需要大量的资金。市政府负债严重，而且财政收入不足。经过几年的市场运作，许多城市通过出售棚户区改造的土地，财政收入显著增加。2011年，辽宁省财政收入是2641亿元，是2004年的五倍。政府的债务也按计划偿付。这种融资模式激活了资本在企业和公共财政资金间流动，成功地证明这种融资模式具有历史的和制度的意义。辽宁融资模式的要点概括如下： 多渠道融资，严格资金使用管理 辽宁省在棚户区改造过程中，严格资金使用管理，其实际操作要点概括如下： 1.采取“政府+市场+社会”的模式，多渠道筹集棚户区改造项目建设资金。重建资金来自九个方面：政府补助、政策免税、企业赞助、个人自付、市场运作收入、银行贷款、社会捐献、单位赞助和节约建设成本。 2.重建资金存入严密监管的特定帐户，资金只能用于棚户区改造项目。资金由市级金融监管部门直接划拨给建设单位，减少被挪用的机会。收支分账管理，审计和金融部门加强日常监管，保证审慎地使用和管理资金。任何资金的划拨必须经过三次检查，并在使用前公示。 3.政府负责筹集棚户区改造项目建设资金，并负责偿付债务。给棚户区低收入居民直接贷款。省政府对政策性银行担保，市政府负责偿付。商业贷款也由市政府负责偿付。贷款的本息主要来自土地出让金、中央和省级财政借款、帐户偿付、市级财政收入、个人增加面积缴款和销售收入。 与私有部门合作：促进房地产市场发展 针对棚户区的位置及其商业价值，辽宁制定了不同的棚户区改造实施办法，统筹安排改造项目。具有较高商业价值的项目，当地政府提供一定的优惠条件，改善基础设施和周围环境，鼓励商业开发商从事重建项目。开发商负责筹集建设资金，当地政府给与一定的补助。 政府的领导角色：协调和高效履职 政府合理有效地分配资源是棚户区改造成败的关键。棚户区改造是建设和谐社会取信于民的头号工程，每一个市政府组织精干力量成立领导小组指导棚户区改造工程。市领导担任小组组长，各相关部门的领导任小组成员。小组定期召开现场会讨论主要问题，作出决定，以保证政府的高效率。 政府部门的内部合作 辽宁省政府成立了来自相关部门17人组成的协调团队，每人均有各自特定的责任。这个团队负责指导、监督和协调全省范围的棚户区改造项目。为了棚户区改造项目的顺利实施，协调团队制定了一系列的涉及监管、执行、进度报告、日常会议和资金管理的规章制度。 市政府具体负责实施棚户区改造工程。每一个城市都成立了领导团队，指定团队负责人协调有关部门。“一站式”决策体系极大地提高了工作效率。区级和各部门也成立了相似的领导团队，形成了多级组织网络，以保证领导力量和协调工作顺利进行。 5．制度创新计划和协调的成果 辽宁省棚户区改造工程达到了以下的战略目标： （1）老工业基地的经济转型 拥有大量棚户区的城市多是以重工业和矿山为经济基础的城市，由于长时期忽视城市建设，这些城市的功能已不能满足现代的需要，旧的经济结构急需转型并寻找新的经济增长点。辽宁省政府把棚户区改造作为改善居民住房，促进城市发展的杠杆。 （2）完善社会服务 辽宁省棚户区改造项目是促进社会全面发展战略的重要组成部分。通过规划、灵活的政策和制度创新等多种手段，棚户区改造的居民享受到平等的、全方位的、与其他社区居民一样的社会服务。棚户区改造以后，目前建立了区、街道、社区三级社会保障体系。全面覆盖了退休金、失业保险、医疗保险和最低生活保障。居民看病实现了“小病在社区，大病去医院”的目标。 （3）产权的制度创新：采用灵活的产权形式 在棚户区改造工程完成后，政府采用了灵活的有创造力的产权形式，以满足回迁后所有居民的需要。这个灵活的产权形式主要有三种：全部产权、部分产权和有限产权加低租金。 （4）保证棚户区改造用地 土地是棚户区改造工程能否顺利进行的关键所在。在中国，土地归国家或集体所有。自1978年改革开放后，中国的土地使用权体制类似于西方国家的土地租赁体制。对于购买的土地使用权，土地使用者与政府土地授权部门签订合同，支付土地出让金，以便获得国有土地在一定期限内的使用权。土地出让金也用于资助棚户区改造工程。与购买的土地使用权不同，政府并不对分配的土地使用权设制固定的条款。然而，政府保留在任何时候对已分配的土地再次使用的权力。历史上，政府都是无偿分配土地使用权。棚户区改造工程用地具有优先权，由政府从年度建设供地计划中划拨。此外，允许棚户区改造项目建设一部分商品房，在市场上销售，增加棚户区改造的资金。 结论 没有哪一个发展中国家比中国，进一步说比东亚，投入更多的资金建设先进的基础设施，以促进经济的发展。制度创新促使共有部门和私有部门的资金相互作用，这是中国快速的史无前例的投资和发展速度的主要原因之一。中国飞速发展的现代化的基础设施加速了产业的扩张、创新和创业，强化经济潜能与竞争力。辽宁的经验为其它的发展中国家提供了指导意义。辽宁的创新不仅是为了赶上中国其他的成功城市，而且为了强化平等发展的权力。