内容提要:本文运用OECD 农业支持指标体系进行衡量表明，美国对农业生产者的补贴呈现出下降趋势，近三年对农业生产的支持水平不足OECD 平均水平的1 /2，但是对一般服务的支持水平持续上升，对农产品消费者的补贴稳步提高，农业支持总量呈上升趋势。美国通过实施价格和收入支持、农业保险、国内食品援助、环境保护等国内支持政策以及促进出口的农产品贸易政策，形成了相对完备的农业政策支持体系。未来农业政策改革的方向是提高农业的长期竞争力，促进公平和实现农业可持续发展。美国农业支持政策的成功经验，对于完善中国农业政策、提高农业支持水平具有借鉴意义。
关键词:美国; 农业政策; 农业支持水平
华尔街金融危机后美国经济持续复苏，实际GDP 增长率从2009 年的－ 3. 53% 上升到2012 年的2. 16%，劳动力市场呈现缓慢恢复趋势，整体物价水平温和上涨。尽管美国农业产值占GDP 的比例较低，但是农业不仅对其国内经济发挥重要作用，而且在世界农业中也占有举足轻重的地位。
2011 年美国农业增加值仅占GDP 的1. 2%，但农业产值高达3723 亿美元，农产品出口额为1448亿美元，居世界首位。由于美国既是世界上最重要的农产品生产国之一，也是世界最大的农产品出口国，因此美国农业政策的调整和支持水平的变化将对世界农业发展产生深远影响，未来农业政策改革的取向也倍受各国关注。
中国有不少学者对美国农业政策进行了研究，主要分析美国农业政策演变( 王鹏等，2010; 西爱琴，2010; 王世群，2013) 、现行补贴措施及其影响和启示( 王维芳，2008; 胡国珠等，2009; 刘彦博，2013) 、政策改革的趋势( 彭超，2012) 以及美国农业政策的国际比较( 徐婉迪，2011) 。还有学者分别从金融支持政策、科技研发推广模式、信息服务、农业保险等层面研究美国农业政策措施及其借鉴( 余学军，2012; 王丽等，2013; 于洋，2012) 。这些研究大多数是对农业政策的形成和影响进行理论分析，目前还需要对美国农业支持水平的量化研究以及政策改革新动向的分析。因此，基于OECD 的指标衡量美国农业支持水平和结构，分析农业支持政策体系以及政策改革，借鉴美国农业支持的成功经验，对于完善中国农业政策、提高农业支持水平具有重要现实意义。
美国历来重视对农业的政策支持。从1933 年第一个农场法案《农业调整法》实施以来，美国通过不断完善立法对农业进行保护和支持，实现增加农民收入、稳定粮食供应，为农业提供安全保障的政策目标。为了解决农产品过剩，1933 年到二次世纪大战结束期间，美国农业政策主要以价格支持和产量限制为主。1956 年农业法提出建立土地银行，通过变动生产用地调整农产品供给。20 世纪60年代到80 年代美国减少了对农产品的财政补贴，开始注重农村发展和环境保护。20 世纪80 年代里根政府制定了《1985 年食品保障法》，减少对农业的干预，降低政府对农业的补贴，制定土地储备保护计划。1996 年农业法进一步推进市场化进程，提出用基于历史产量的直接补贴代替价格支持和供给控制项目。21 世纪初期国际农产品价格下跌、国内财政盈余使美国强化和完善了农业支持政策，2002 年和2008 年农业法案不仅实行直接支付、反周期支付和收入补贴政策以及信贷和风险管理措施，而且加强对水资源和土地的管理，采取促进农村经济和社会发展的举措。
一、美国农业支持水平
基于经济合作与发展组织( OECD) 开发的农业支持水平测算方法，本文运用农业支持总量( TSE)及其占GDP 的比例( %TSE) 、生产者支持估计值( PSE) 及其占农场总收入的比率( % PSE) 、消费者支持估计值( CSE) 和一般服务支持估计值( GSSE) 等指标衡量美国的农业补贴水平及农业支持结构。
( 一) 美国农业支持水平和特点
美国对农业的支持总量呈上升趋势，尽管支持总量占GDP 的比例不足1%，但是农业支持的相对强度高于欧盟和中国。农业支持总量( TSE) 衡量从纳税人和消费者转移到农业的所有价值，是生产者支持估计值( PSE ) 、一般服务支持估计值( GSSE) 和纳税人对农产品消费者的转移支付之和。美国农业支持总量增加主要原因在于政府逐渐加强对农业研发、产品促销、基础设施和质量控制等一般服务支持力度。进入21 世纪，2000 年美国TSE 为923. 99 亿美元。2008 年TSE 突破千亿美元后，近五年快速上涨，2012 年达到1563. 56 亿美元，年均增长8. 35%( 见图1) 。对农业一般性服务支出的提高是导致农业支持总量上升的主要原因。这些政策对农产品价格和农业生产的影响较低，是世界贸易组织规则允许实行的农业政策。除了个别年份( 2007 年) 外，2000—2012 年一般服务支持估计值(GSSE) 逐年上升，2012 年GSSE 高达814. 46 亿美元，比2000 年增长2. 64 倍。2000—2012 年美国TSE 占国内生产总值的比例均低于1%，其中2010—2012 年占GDP 的平均比例为0. 97%。但是，从农业支持的相对强度看，美国对农业的支持高于欧盟和中国。如果用% TSE /农业占GDP 的比例来衡量农业支持的相对强度，2011年美国农业支持强度为0. 83，欧盟为0. 41，中国为0. 20。政府对农业生产者的补贴呈现下降的态势，近几年农产品价格上涨使这一趋势更加明显，美国对农业生产的支持远低于OECD 的平均水平，由此降低了农业政策对农产品生产和价格的干预程度。
生产者支持估计值( PSE) 是消费者和纳税人转移给生产者的货币价值。2000—2012 年政府对生产者的补贴逐渐减少，2000 年PSE 达522. 78 亿美元，占农场总收入的比例( %PSE) 为23. 29%，2006年PSE 减少到305 亿美元，%PSE 降低到11. 23%。
2010—2012 年生产者支持平均估计值进一步下降到299. 13 亿美元，占农场总收入的平均比率(%PSE) 为8%，比同期OECD 和欧盟平均%PSE 低11%，不足OECD 国家和欧盟对农业生产补贴水平的1 /2。与其他发达国家比较，美国% PSE比加拿大少7%，比日本低46%。由于美国的反周期支付、贷款差额支付等农业支持政策与价格变化密切相关，近几年农产品价格的上涨降低了政府预算支出和市场价格支持，因此对生产者的补贴出现明显下降。
美国农业政策对农产品消费者的影响，由21世纪初向消费者隐性征税转变为逐渐提高对消费者的补贴。OECD 用消费者支持估计值( CSE) 衡量转移给农产品消费者的货币价值。2000 年美国CSE 为－4. 86 亿美元，2002 年由向农产品消费者征税变成向其提供补贴，CSE 首次为正数，达到38. 23 亿美元。此后除个别年份外( 2007 年) ，政府对农产品消费者补贴金额逐年增加，2012 年CSE 高达409. 58 亿美元，比2002 年增长了9. 71倍。
( 二) 美国农业支持结构和特点
1. 生产者支持估计值结构和特点。按照OECD 的分类标准，美国生产者支持估计值( PSE)分为基于产品产出的支持、基于投入使用的支持、基于生产所需的现期种植面积/牲畜数量/收入/收益的支持、基于非生产所需的非现期种植面积/牲畜数量/收入/收益的支持、基于非商品标准的转移支付五类。21 世纪以来美国财政对基于产出的支持大量减少，对基于农业投入的补贴和基于生产所需的现期种植面积/牲畜数量/收入/收益的支持上升，而非生产所需的现期种植面积/牲畜数量/收入/收益的支持和非商品标准支持基本保持稳定。其中基于产品产出的平均补贴从2000—2002 年的238. 14 亿美元减少到2010—2012 年的37. 05 亿美元，同期占PSE 的平均比例由49. 14% 下降到12. 43%，表明农业政策对生产的干预程度逐渐减少; 在基于产出的补贴中，对农产品的平均市场价格支持( MPS)从2000—2002 年的166. 33 亿美元大幅度减少到2010—2012 年的33. 82 亿美元，同期占PSE 的平均比例由34. 74%下降到11. 30%; 基于投入使用的补贴从2000—2002 年的75. 64 亿美元上升到2010—2012 年的98. 69 亿美元，同期占PSE 的平均比例由16. 02%提高到33. 05%。但是在基于投入使用的支持中，对生产扭曲程度高的非约束可变投入支持略有下降，2010—2012 年基于非约束可变投入的平均补贴达26. 98 亿美元，比2000—2002 年的平均补贴量减少2. 25 亿美元; 对生产所需的现期种植面积/牲畜数量/收入/收益的支持由2000—2002 年的56. 55 亿美元上升到2010—2012 年的78. 40 亿美元，同期占PSE 的平均比例由12. 16% 提高到26. 05%。政府对基于非生产所需的非现期种植面积/牲畜数量/收入/收益支持和基于非商品标准的补贴波动较小。
在农产品生产支持中，美国重点对乳品、糖以及玉米、小麦、大豆等大宗粮食作物生产实行补贴。2010—2012 对牛奶和糖的年均补贴总额分别为16. 01 亿美元和11. 57 亿美元，分别占单一产品生产补贴总额的18. 24% 和11. 60%; 同期玉米生产的平均补贴额高达24. 21 亿美元，占农产品生产补贴的24. 26%; 对小麦、大豆的年均补贴总额分别为10. 05 亿美元和13. 65 亿美元，分别占单一农产品补贴总额的10. 07%和13. 68%①。
2. 一般服务支持估计值结构和特点。美国重视对农业一般性服务的支持。在一般性服务中，对农产品营销的补贴额最高，其后依次是基础设施、研发和检验服务。2010—2012 年用于营销和促销的平均支出达659. 16 亿美元，占一般服务平均支持量的88. 74%，农村基础设施支出为28. 97 亿美元，占3. 90%，农业研究和开发年均支出为24. 33亿美元，占3. 28%，公共储备支持为866. 67 万美元。
( 三) 农产品市场开放程度
美国农产品市场开放程度提高。2000—2012年生产者名义保护系数( NPC) 和消费者名义保护系数呈下降趋势，近三年国内生产价格与农产品消费价格略高于世界市场价格。2010—2012 年平均生产者NPC 为1. 01，表明国内农产品生产价格比国际市场价格高1%，低于2000—2002年的平均值1. 13;近三年平均消费者保护系数为的1. 02，即国内消费者购买农产品的价格比国际市场价格高2%，低于2000—2002 年的平均值1. 11。政府降低了对农产品贸易和价格的保护程度。
二、美国农业支持政策体系
2008 年食品、环境保护和能源法为2008—2012 年美国农业政策的实施提供了基本的法律依据和框架。2013 年美国国会和白宫农业委员会分别提出不同版本的农业法案，尽管两套法案在削减食品券政策、直接支付和环保政策的预算支出等方面形成共识，但是对如何构建农业安全体系和各项政策的适用标准上存在分歧，因此在无法协调两套法案的情况下，美国政府未出台新农业法。2013年初国会通过了美国税收削减法案( American TaxpayerＲelief Act，ATＲA) ，该财政法案中的农业政策基本延续了2008 年农业法的规定，成为新农业法出台前的过渡性文件。
美国以成熟的市场体系和发达的现代农业为依托，形成了覆盖范围广泛和日臻完备的农业支持政策体系。农业支持政策主要包括农产品的价格和收入支持、农业保险、国内食品援助、环境保护政策和贸易政策等措施。
( 一) 价格和收入支持政策
1. 直接支付。直接支付是与农产品生产、价格不挂钩的补贴政策。生产小麦、玉米、大麦、高粱、燕麦、高地棉、大米产品的农户获得以历史种植面积和历史单产为基础的补贴资金。直接支付额是支付面积、单产和农产品的支付率的乘积。2008年农业法规定，支付面积为基期面积(1998—2001年平均种植面积) 的85%，支付单产使用1996 年确定的单产水平，农产品支付率由政府根据不同的农产品而制定。小麦、玉米、大麦、大米的直接支付率分别为0. 52 美元/蒲式耳、0. 35美元/蒲式耳、0. 24 美元/蒲式耳、2. 35 美元/百磅，花生、大豆的支付率为36 美元/吨、0. 44美元/蒲式耳。由于按照历史种植面积和单产进行补贴，因此直接支付金额基本稳定，每年约为50 亿美元。
2. 反周期支付。反周期支付是以当期价格和历史产量为基础的补贴。对于小麦、玉米、水稻、豆类和花生、大豆等油料作物，反周期支付的补贴总额是单位农产品反周期支付额、支付面积和支付单产的乘积。其中支付面积按照1998—2001 年的平均值计算。单位农产品的反周期支付额由该农产品的目标价格与有效价格的差额决定。目标价格由政府制定，2008 年美国提高了大部分农产品的目标价格。农产品的有效价格是该农产品销售年度12 个月的全国平均市场价格或全国平均贷款率(取二者数值较大者) 与农产品的直接支付率之和。当农产品的有效价格低于目标价格时，农户获得政府提供的反周期补贴。2008 年还实行了灵活耕种试点项目，使反周期补贴的商品范围进一步扩大到部分蔬菜。由于近几年农产品价格的上涨使大部分反周期支付范围内的产品价格高于目标价格，因此反周期补贴额出现下降的趋势，补贴额从2005 年的48 亿美元的峰值下降到2010 年的1700万美元。
3. 营销支持贷款和贷款差额支付。营销支持贷款和贷款差额支付是政府为农产品提供的价格支持措施。参与营销支持贷款和贷款差额支付计划的农民，可以用未来生产的农作物作为抵押，按照政府规定的贷款率申请贷款。在农作物收获后，如果市场价格高于贷款率，农民可以按照市场价格销售农产品，还本付息并获得利润; 如果市场价格低于贷款率，农户可以将抵押的农产品交给农产品信贷公司，也可以在销售农产品后，按照低于贷款率的市场价格偿还政府的贷款，还可以归还贷款并获得贷款率和市场价格之间的差额。农产品市场价格与贷款率之间的差额是政府承担的损失，也是政府向农民提供的补贴。贷款率实质上是农产品的最低保护价，在市场价格波动的情况下，起到稳定农民收入的作用。
与2002 年农业法比较，2008 年农业法不仅提高了一些产品的贷款率，而且扩大了营销贷款适用的农产品范围。2010—2012 年提高了小麦、分级羊毛、蜂蜜、小扁豆的贷款率，并将大鹰嘴豆纳入贷款差额支付的补贴范围。与反周期补贴类似，近几年农产品价格上升使用于营销支持贷款和贷款差额支付的财政支出减少，2011 年该项补贴仅为100万美元，只有羊毛一种产品符合补贴条件。
4. 平均农作物收入选择补贴。平均农作物收入选择补贴( ACＲE) 是2008 年农业法制定的一项新的农产品收入支持政策。农户可以在反周期支付和平均农作物收入项目中间选择其中一项。同时作为参加ACＲE 计划的机会成本，农户的直接支付减少20%，营销支持贷款率下降30%。近几年美国参加平均农作物收入选择补贴计划的农户没有显著增加，与2009 年7. 8% 的农户参加该计划，占基期种植面积的13%相比较，2011 年8. 3%农户参加，占基期面积13. 8%。
当产量下降或者农产品的平均市场价格降低时，政府实施ACＲE 计划。即如果种植农作物使州的实际收益小于ACＲE 保障收益和农场实际收益小于农场基准收益时，生产者获得平均农作物收入补贴，补贴量根据过去5 年的平均产量和过去2 年的平均价格进行动态调整。ACＲE 不仅避免了在反周期补贴政策下忽视单产水平变化而出现偏离政策目标的情况，而且有利于农户提高生产率。
( 二) 农业保险
美国农业保险发展历经70 多年，逐步形成了政府支持和监管农业保险、私营保险公司经营农业保险业务的发展模式，农业保险成为风险管理和保障农村经济发展的重要工具。农业保险的管理机构是成立于1996 年的风险管理局( ＲMA) 。风险管理局负责制定或批准农业保险费率，管理农业保险的补贴资金，资助风险管理研究和推广项目。美国政府不仅为农户提供保费收入补贴，而且补偿保险公司的经营管理费用。通常政府根据产量和收益保险计划和保障水平进行补贴，随着农业保险保障水平的提高，政府逐渐降低保费收入的补贴比例，平均补贴比例为保费收入的30%。美国政府还为保险公司补贴20% 的经营管理费用。
2007—2011 年农作物保险的保费补贴金额呈增长趋势，从2007 年的38. 23 亿美元增长到2011年的74. 58 亿美元。
为了分散农业巨灾风险，美国政府通过国家建立的联邦农作物保险公司向私营保险公司提供再保险。除了再保险以外，当保险公司遭受巨灾冲击而无法赔偿农户的损失时，可以向农业部申请信贷资金以及发行财政部许可的定期票据或债券以筹措赔偿资金。
( 三) 国内食品援助政策
国内食品援助是美国财政支出金额最大的政策，主要通过补充营养援助计划( SNAP) 为低收入家庭和个人发放食品券，提高其对营养食品的购买力。美国食品援助支出稳步增长，从2004 年的459亿美元增加到2010 年的949 亿美元。儿童、老人和残疾人是国内食品援助计划服务的主要对象。2010年1836. 9 万户家庭领取食品券，其中有儿童的家庭占48. 7%，老年人家庭占15. 5%，残疾人家庭占19. 8%。
( 四) 环境政策
保护环境日益成为美国农业政策的重要内容。为了保护受侵蚀的土地、湿地、森林和草原等资源。保护储备项目( CＲP) 通过和农民签订10 ～ 15 年的长期合同，为农民提供租金和成本补贴。湿地保护项目( WＲP) 通过农业部购买长期和永久地役权和向在农地上进行保护试点的生产者分摊成本，促进湿地的恢复。在农业生产中，政府鼓励农户用保护环境的可持续经营方式，通过环境质量激励项目( EQIP) 向生产者提供改善生态环境的技术帮助、资金支持和成本补助。该项目还为在农业生产中保护和改善环境的创新方法提供资金补助，并加强对农业用水的保护。
( 五) 贸易政策
美国主要运用关税和配额保护国内乳制品、糖等特定农产品。2012 年农产品进口平均关税为8. 5%，略低于前两年的关税水平，也低于WTO 的其他成员国。进口关税较高的产品是烟叶、糖、花生、乳品，其次分别是牛肉、棉花和蘑菇等蔬菜。乳制品、糖、含糖制品、含乳成分的产品和棉花实行进口关税配额制，其中乳制品和食糖制品的进口配额较高，棉花的进口配额较低。
美国是世界最大的农产品出口国。为促进产品出口，政府实行出口提升计划( EEP) 和乳制品出口促进计划( DEIP) ，以出口量为基础，向农产品出口商提供现金补贴。出口提升计划补贴的商品包括小麦、面粉、米、冷冻家禽，大麦、大麦芽、植物油，乳制品出口促进项目适用的商品是奶粉、黄油和各种奶酪。在出口信贷支持方面，美国主要实行出口信贷保障计划( GSM-102) 和设备保障计划(FGP) 。
在出口信贷保障计划下，商品信贷公司向美国农产品的出口方提供期限为三年的信贷资金。2011年出口信贷保障资金达41 亿美元，主要用于出口小麦、玉米、大豆和棉花。而在设备保障计划(FGP)中，为促进农产品的在国外进行销售，商品信贷公司为进口国建立仓储、运输和加工设施提供贷款。
三、美国农业政策改革走向及对中国的启示
由于近几年美国财政资金紧张、农产品价格上涨和农民收入提高，政府内部要求降低农业财政预算资金的呼声高涨。国会和白宫农业委员会对出台新农业政策展开的激烈争论为推进农业支持政策的改革提供了契机，未来的农业政策将注重提升农业部门的长期竞争力、实现农业可持续发展、促进公平和加强多边贸易合作。
为了削减高额的财政赤字和缓解财政危机，美国未来将会降低对农业的补贴水平，优化农业政策结构，提高财政资金使用效率。现行农业补贴政策存在重叠和交叉部分，如平均农作物收入选择补贴和农业保险中的收益保障产品都为农产品价格或产量下降造成的收益损失提供保障，农业政策的重叠为削减补贴开支提供了空间。同时，近几年农产品价格上升使农民收入提高，农场资产负债率降低，这使农户对减少农业支持和优化结构有一定的承受能力。从国会和白宫委员会对新农业法案达成的一些共识和政策改革思路来看，美国一方面可能会大幅度削减国内食品援助计划、直接支付和环境保护计划的财政预算; 另一方面可能将调整国内农业支持政策结构，降低甚至取消反周期补贴和收入支持政策的支出，保留贷款差额支付，加强农业保险在农业支持政策中的作用，使农业保险成为优先采用的支持政策。
随着美国农业生产的集中，农业补贴转移到大农场主手中，而生产规模小的农户获得的补贴较少，从而影响了农业政策的公平性。2009 年一半的商品计划项目支付给家庭收入超过8. 95 万美元的农场，1/4 付给了经营收入超过20. 9 万美元和10% 支付给了收入至少在42. 5 万美元的家庭农场。未来美国农业政策可能将关注小规模农业生产者的利益，提高政策的公平性。
在农业生产中保护生态环境和资源，实现农业可持续发展是美国农业政策的目标之一。在减少环境保护预算的情况下，未来美国将加强对农业环境计划的监测和评估，将有限的资金运用于环境效益高的项目，提高财政资金的使用效率，以保护和改善农业生态环境。预计在过渡性法案到期后，新农业法的出台将为农业生产和投资形成稳定的预期，促进农业部门提高竞争力。
美国现行的农业政策体系和未来的政策改革对保护和促进国内农业的稳定和发展发挥了显著的作用。相对而言，中国农业支持不仅规模较小，而且在支持内容方面也还不够完善。因此，美国农业支持的成功经验，对于完善中国农业支持政策、提高农业支持水平具有重要借鉴意义。
1. 国家通过立法不断加大对农业支持的力度。美国政府十分重视对农业的支持和保护，通过经济立法，把各种农业政策规定都形成法律条款，为政府不断调整和加大对农业的支持提供法律保障。农业支持政策法律化，确立了政府的行为准则，使政府有法可依，避免了政策执行过程的随意性。美国立法过程具有公开性，公民可以听证国会法案讨论，有机会了解国会对法案讨论的全部过程和全部情况。同时，由于每一部法案都制定了对农业支持的详尽而具体的措施和量化规定，从而使农民能够依据农业法规定估算出自己所得的补贴，不仅增加了农业支持政策的透明度，而且提高了农业支持政策的绩效。中国改革开放以来，实施了一系列对农业支持的政策措施，极大地促进了中国农业的发展，提高了农民收入。但中国对农业支持的政策多以政府文件形式发布，一些重大支农政策的形成过程缺乏必要的透明度，不少政策规定缺乏系统性和连续性，不仅增加了地方政府执行政策的难度和随意性，而且农民对政策的认可度不高，影响了政策的贯彻执行。因此，今后国家有必要逐步通过经济立法，把农业政策目标和支持措施法律化，形成保护农业的法律体系，并且在法律框架下，国家不断调整、完善和加大对农业的支持力度。
2. 提高农业补贴水平，完善农业补贴制度。
目前美国实行直接支付、反周期支付、贷款差额支付和收入选择补贴政策，不仅对产量和价格进行补贴，而且对价格波动造成的收益下降实行支持。这些补贴措施对于提高农民收入、稳定粮食供应和提高产品竞争力发挥显著作用。近年来，中国实行粮食直接补贴、农机具购置补贴和种子、化肥为主的多项补贴政策，加强了对农业的支持力度，但相对于发达国家来说，农业补贴水平较低。2010—2012年中国生产者支持量占农业收入的平均值为15%，尽管高于2007—2009 年平均8% 的水平，但低于同期OECD 平均19% 的支持水平。同时，中国的生产补贴基本属于固定补贴，没有反映价格的波动和收益的变化。因此，中国应加强对农业的支持水平，以提高农民收入和促进城乡协调发展。完善农业补贴制度，建立灵活多样的补贴政策，根据历史产量、收入确定农业补贴量，简化政策补贴环节，提高财政资金的利用效率。
时间： 2014-04-29 来源：农业经济问题 作者：吕晓英 李先德