【摘要】日本行政事业资产使用与管理绩效在世界具有代表性，主要取决于必要的规制保证机制和环境约束机制。日本不仅规制体系完备，具有以宪法为基础的调节行政事业资产各种关系的法律体系和以行政事业资产信息化管理制度、分类制度、绩效评价制度、指定管理者制度、选择登录制度等为主体的制度体系，社会系统还内嵌着保证规制高效实施的多元监督及体制内在制衡的环境约束。日本行政事业资产绩效保证与提升机制对中国具有借鉴意义。
【关键词】行政事业资产; 规制保证; 多元监督; 体制内在制衡; 环境约束; 资产绩效
一、日本行政事业资产内涵
日本并没有行政事业资产的单独概念，但基于物质形态的相关概念有国有财产、行政财产、普通财产等，基于货币形态的相关概念有社会资本、社会间接资本等。按照日本国有财产法( 1948 年7月1 日施行) ［1］第一章总则第2 条规定，国有财产是国家负担的国有财产，或赠与而成为国有的财产。具体范围包括下列财产: 1) 不动产; 2) 船舶、浮标、浮栈桥以及浮船坞和航空器; 3) 前两项所列的不动产从属物; 4) 除此之外还有地上权、地役权、采矿权、专利权、股票股份、公司债券等内容。
该法第3 条规定日本国有财产具体划分为行政财产和普通财产两类，行政财产又分为公共财产、公共用财产、皇室用财产、企业用财产四方面内容。每类财产功能不同，内涵也不一样，公共财产是指在国家中供国家的事务、事业及其国家公务员居住使用或已决定供其使用的财产; 公共用财产是指国家直接供公共使用的或已经决定供公共使用的财产，如公园、广场等; 皇室用财产是指国家直接供皇室使用或已经决定供其使用的财产; 企业用财产是指国家供国家企业或其从业职员居住使用或已经决定供其使用的财产。
该法第21 ～ 31 条专门规定了普通财产的内容，普通财产是指除行政财产以外的一切国有财产，如行政财产以外的土地、公路、绿地、蓄水池、自来水、下水道、排水沟、火葬场、墓地、废品处理设施、粪便处理设施等。当行政财产中的公共财产、公共用财产的用途废止时，可以转化为普通财产，而作为普通财产的土地、地上附着物等根据需要也可转化为行政财产。从概念内涵上看，剔除企业用财产的行政财产和部分普通财产，大体相当于中国的行政事业资产。
基于货币形态，日本经济审议会社会资本研究委员会将国有财产称为社会资本。日本学者中名生隆( 1998) ［2］将国有财产称之为社会间接资本。中国行政事业资产也就是部分社会资本或部分社会间接资本的物质载体。
二、日本行政事业资产管理制度及运行机制
( 一) 行政事业资产管理的法律依据
日本国有财产法律体系是对行政事业资产管理的依据。完整性、严密性和严格性是其典型特征。该财产法律体系不仅可有效地调解各种关系，而且法律效应也涵盖着所有环节。日本宪法明文规定“主权在民”，国政源于国民的严肃信托，权威来自国民，权力由国民的代表行使，福利由国民享受。根据宪法体现的“国民原理”，国民对行政事业资产具有绝对的管理权、监督权和福祉最大化享受权。除宪法外，日本政府还制定了规制国有财产关系、公共物关系、国家公务员宿舍关系、农地林地田野关系、城市规划关系、土地建筑物关系、财政会计关系、其他法律关系8 大方面80 多种国家层面和50 余种地方层面的法律。［1］法律效应覆盖到行政事业资产建设、使用、管理、处理、检查、保护、增值等各个环节。
( 二) 行政事业资产分类管理制度
1． 行政事业资产分类标准。对行政事业资产分类的目的是为研判资产的必要性。日本各级政府都设有固定资产评价员和固定资产评价审查委员会，经常性地对行政事业资产进行评价。评价标准主要是社会价值、物理性能、经济价值三类，不同标准下设置诸多评价要点。
日本政府根据社会价值、物理性能和经济价值3 个标准对行政事业资产研判分类后，采用差别的资产战略达到资产高效使用之目的。就其重要程度而言，三大标准存在差异，社会价值是最主要标准，其次是资产的物理性能，最后才看经济价值。日本政府综合依据3 种标准评价确定资产处置方式。
2． 行政事业资产分类处置方式及目的。分类管理是指对现有的行政事业资产根据必要性强弱进行分类并区别对待处置。我们调研了京都市左京区政府、青森县政府及京都市右京区政府，发现分类管理行政事业资产是日本政府普遍做法。
对必要性较强的行政事业资产采取保持、维修、机能提升等方式，而对非必要性资产采取市场化方式，即采用出租、出卖、转作他用等方式。日本对行政事业资产市场化方式的一些经验是值得我们特别关注的。一是市场化决定问题。资产管理者提出申请，由固定资产评价委员会审查，并提交主管部门批准，同意后才能实施。即是说，行政事业资产处理有一个严格的决定程序。二是市场化收益处理问题。市场化后取得的资产收益，单位不能留用，必须全额上缴财政。三是行政事业资产价值取向问题。首要注重的是社会价值，在物理性能有保障条件下，只要社会价值高，其实体就有必要存在，就只能采取维持或维修的资产保有方式。资产分类管理目标主要有实现资产供求平衡、消除资产潜在风险、提升资产功能和减轻财政负担四大方面。最终目标是滚动缩减行政事业资产总量。这与日本人口趋减，社会公共需求降低趋势是相对应的。资产分类管理是实现最终目标的重要手段。
3． 行政事业资产分类管理目标及实现机理分析
笔者在对青森县政府设施管理部门调研中，了解到行政事业资产调整是政府的一项重要工作，包括目标、实现机制设计的动态实施战略。青森县行政事业资产管理目标是总量滚动缩减的，其实现机理包括中期实施计划设计、决定/实行成本论证等系列内容。中期实施计划设计中，重点是市场化和保持利用的决定问题。决定依据是社会对行政事业资产的需求及其物理性能状态两个因素。
( 三) 高度信息化管理制度
1． 行政事业资产高度信息化管理的制度依据
日本对行政事业资产高度信息化管理有严格的法律依据，除日本国《宪法》规定公民的基本权利外，直接相关的还有《情报公开法纲要》( 1996 年12 月16 日) 、《行政机关信息公开法律》( 1999年2 月16 日) 和《行政机关信息公开法律的配套法律》( 1999 年2 月16 日) 等全国性法律依据，另外还有地方配套法律制度，如《东京都信息公开条例》等。［4］各种规制都明文规定，政府信息要及时向国民公开。
2． 行政事业资产信息化管理体系应用
( 1) 行政事业资产信息公开的内容。日本法律规定政府必须公开的行政事业资产信息内容包括:国有资产原始账簿信息，如资产名称、地域、用地、照片、内部结构等基本信息; 国有资产价值信息，如购置建造建筑物、附属设施、电气设备、机械设备等的成本、费用信息; 国有资产功能信息，如资产老化程度、维持管理费用、能源使用等信息; 社会功能保全信息，如对现有资产功能保全评估、保全计划、资产利用调整战略选择、市场化运作评估等。
( 2) 行政事业资产信息管理。行政事业资产信息由政府集中管理，日本政府已建立了集资产信息来源系统、数据库系统、信息分析与应用系统于一体的信息网络平台。在信息来源方面，信息来源主要有两种方式，一是由政府各部门、管理责任者等提供，二是向国民和非政府部门协会、社团、非营利公司等，通过咨询、调查问卷方式搜集; 在信息管理方面，将取得后的信息，经过分类、整理，转化为资产数据库、信息软件和信息网络等规范的平台信息; 在信息运用方面，该平台信息为政府各部门、管理责任者、国民和非政府部门协会、社团、非营利公司等提供评价依据。
( 3) 行政事业资产信息公开制度目的。信息公开目的是建立信息对称机制和启动永续的社会监督机制，最终实现行政事业资产高效运行。将行政事业资产信息向全社会公开体现的是宪法规定的国民知情权要求，便于国民根据对资产成本信息、资产社会功能信息及客观效果比较，研判资产供求及效率，并据此进行社会监督和确立相应的社会反应。
3． 行政事业资产信息化管理效果评价
( 1) 将行政事业资产流程置于社会永续监督之下。通过对资产取得流程监督，克服了盲目求新、追求高端化、轻结构、重增量资产扩张的意识和行为; 通过对资产维修流程监督，保证了资产维修程序的法制化和科学化。日本对资产维修有一套社会认可的严格程序。资产维修单位首先制定详细记载资产养护维修和预算支出等内容的申请书，提交主管部门，由主管部门向财务省递交，进行审查、批复。
资产养护维修内容、预算支出内容、申请程序等通过信息平台公开，接受社会监督; 资产使用流程监督主要侧重绩效评价。通过绩效评价将资产使用单位都统一到注重资产绩效意识，设法提升资产绩效的工作中来，即便对闲置资产也通过出租、出借等方式最大限度地服务社会，直接增加财政收入;通过资产退出流程的监督，实现了退出机制的规范化和社会化。资产退出是日本财务省每年必须汇总、统计的一项重要内容。统计资产退出理由、退出数量、价格、退出变更日期等内容，要向内阁报告，内阁报送会计检察院审计后，次年度要向国会报告。可见，信息化管理实现了对行政事业资产所有环节流程的全面监督。
( 2) 资产信息化成就了多种管理机制的有效结合。资产信息化管理不仅实现了资产管理信息化、预算管理信息化、决算报告信息化，还体现政府采购信息化、招投标信息化等，实现了诸多管理机制有效结合，从实体和资金双维度达到了全面监管目的。
( 3) 资产信息化管理衍生资产精细化管理。从博弈角度来看，所有环节流程的全面监督以及实体、资金双维度的全面监管，堵塞了资产浪费的各种可能，绩效管理变成了资产使用者唯一理性目标，会促进资产管理的精细化，而精细化管理又会带动资产信息化程度的提升，两者融合共促将进一步拉抬资产绩效。
( 4) 日本政府成本世界最低的关键在于较低的行政事业资产占用。据统计，日本政府成本仅占财政收入的2． 8%左右，其中较低的行政事业资产占用最为关键。面上原因是日本行政事业资产决策谨慎，决策失误率低( 日本的决策失误率仅0． 28%左右，在世界是最低的) 。［5］行政事业资产的审慎决策必然减少或杜绝重复建设，形成高建筑质量，低公共建筑浪费的现实，深层次原因在于法律监督、体制制衡、民主监督机制在发挥作用，而这些若没有高透明度的信息化管理是不可能实现的。
( 四) 行政事业资产绩效评价制度
行政事业资产绩效内涵。行政事业资产是政府履职和满足社会公共服务的必要条件。必要条件缺失影响政府提供公共服务质量，同样，必要条件充实，若不能有效利用，也影响政府供给公共服务质量。
行政事业资产绩效包括资产要素本身空间使用、资产生命维护和资产使用主体提高公共服务质量3个方面。
行政事业资产绩效评价主体。日本行政事业资产绩效评价主体具有多元化特征。除国民、非政府组织( NGO) 等经常对行政事业资产绩效评价并进行多种社会反应监督外，日本有特殊的二元资产管理体制。任何一级政府和议会都设立资产评价员和评价审查委员会。资产评价员直接为政府最高行政长官负责，资产评价审查委员会直接为议会负责，资产评价员和评价审查委员会经常从事行政事业资产绩效评价，并且隶属于议会的评价审查委员会对政府资产绩效进行经常性监督。
行政事业资产绩效评价是政府最高行政长官直接负责的，也是议会的一项重要职责。管理层级高，体现源泉性特征。同时，隶属于议会的固定资产评价委员会对政府资产绩效使用进行监督，体现制衡性。提升资产绩效是政府最高行政长官唯一的理性选择。除了资产管理体制这一因素外，各级政府自治体制及对应的财政民主化，高绩效使用行政资产也是唯一选择。［6］
行政事业资产绩效评价内容。包括: 1) 衡量政府供给行政事业资产及满足公共服务的保障程度。社会总体意识是满足最优服务的条件下，资产规模保持最小化; 2) 根据资产绩效评价，查找绩效不足原因; 3) 根据原因，确定提升资产绩效战略和差异的资产处理方式。行政事业资产绩效评价效果。行政事业资产绩效评价产生3 种效应。一是统一意识效应。包括对国民负责意识、对国民服务意识和接受社会监督意识。行政事业资产是国民税收贡献，提升资产绩效就是对国民负责。资产绩效应体现在最大限度地满足国民公共服务保障供给上。资产管理应严格遵循各种规制，减少政府轻率投资和决策失误，接受社会监督。二是杠杆效应。绩效考核推动行为转变，一方面可促进实现资产要素本身空间效率的改进，另一方面可促进资产生命周期的延长，另外通过资产使用主体最大限度地满足社会公共需求间接地促进社会主体对资产绩效评价度的提升。三是评价效应。绩效评价本身就是评价标准体系的综合。不仅是资产使用者的执行标准，也是社会主体监督评价标准。通过绩效考核结果公开、比较及对首要领导问责，必然会促进资产使用者注重落实绩效指标，注重提升绩效经验交流，达到资产绩效动态提升和资产规模滚动压缩目的。
行政事业资产绩效评价的案例分析。为进一步掌握日本行政事业资产绩效评价内容，笔者重点调研了日本京都市左京区政府。左京区政府只有地下一层、地上三层的独栋办公楼。地下车库、地上一层、二层、三层楼的建筑面积分别是2 653m2、3 924m2、3 272m2、3 253m2。政府公用车仅有6 台。就这样一座政府办公楼及辅助设施，可以说将其功能发挥到了极致。无论从管理范围、承担业务量、还是业务处理方式、办事效率、卫生环境、服务态度等，给人的满足程度都是非常高的。从业务量上看，辖区面积246． 88km2，辖区人口168 496人。截止到2012 年3 月20 日，左京区政府职员总数只有296人，设有13 个部门，承担居民接待、推进居民沟通、各种团体事务、体育振兴、免费法律咨询、户籍、外国人登录及证件受理、国民健康保险、国民年金、老龄者医疗、生活保护、社会福利、纳税(固定资产税、个人所得税、安装发动机的自行车登报费等) 、残疾人老龄人福利、儿童母子寡妇福利、关于养育子女信息提供、城市环保、所在地域的自主清扫、健康促进、食品卫生、居住卫生、宠物管理、药物、美容、丧葬、选举、建筑物管理、企业广告、统计、防灾等40 余项业务; 从业务办理方式上看，采取领导和雇员集中办公，大厅式管理方式，除地下车库外，每层楼都集中职员100 人左右，除去公摊面积，人均使用建筑面积仅4m2 左右，资产空间利用发挥到了极致; 另外，办公设施环境优美、设计结构合理、办事人员热情、办事效率高，最大限度地体现人性化的同时，让每一个来此办事的人都能享受到一个好心情。
( 五) 指定管理者制度
指定管理者制度是把行政事业资产管理权限委托给指定管理者的一种机制。指定管理者制度最重要的是对资产管理权限的放开。在指定管理者制度下，政府只在原则上规定一些相关要求，如继续按照资产设置目的提供公共利益，不得变更所有权等，对资产如何管理、人事权安排以及运作方式等都由指定管理者负责，但如果被指定的管理者违背政府的相关要求，政府可取消指定管理者资格。指定管理者由议会决定。指定的手续、管理的标准和指定管理者业务范围、对指定管理者的监督等都有严格规定。
实施指定管理者制度的最主要目的是为了能有效应对市民多样化的需求，利用现有的资产，供给更多的公共利益，最大限度地为社会服务，同时利用社会资源来管理行政事业资产，不仅可提高为市民服务的质量，还可节约财政支出。
在实际中，政府在公立学校的部分资源、公营住宅、社会福利设施、都市公园、港湾设施、上下水道、道路、护理服务设施、河川管理等领域都引入指定管理者制度。到2010 年11 月初，全日本的都道府县约有62%的资产，指定都市( 也称特别市，根据日本地方自治法规定，是指人口在50 万以上的都市) 约有53%的资产都采用了指定管理者管理。［7］指定管理者制度极大地提升了行政事业资产利用效率，减少了财政负担，实现了资产的科学配置。
( 六) 选择登录制度
行政事业资产的选择登录制度是保有和提升行政事业资产社会价值的一种制度。有些行政事业资产历史悠久，印证了不同时代的文化，见证了历史的发展过程，具有一定的文化价值，而这种文化价值是通过国家组织的选择登录制度加以确认和保护来实现的。日本已对具有文化价值潜力的公立学校校舍、政府办公楼、图书馆、寺庙、灯台、桥梁、道路及监狱等资产通过该制度进行了特殊保护，实现了行政事业资产的文物化和软实力化。近年来，随着日本《观光立国推进基本计划( 2012 ～ 2016)》的实施，资产文物化、软实力化的制度保证程度和综合规划进程得到进一步提升。［8］选择登录制度包括有形文化财富认定和管理两个步骤。首先，在全国范围内由管理者申报，一个重要的标准是时间限制，须满50 年。申报后经过调查评定，确定重要等级，发放匾牌确认。其次，凡是列入有形物质文化财富的资产由指定管理者管理并受法律保护。资产性质改变采取许可制，对违反规定的行为进行处罚。选择登录制度使诸多行政事业资产直接转化为旅游景点、文化象征和研究标志，成为日本软实力象征和持续性财政收入来源。据统计，到2010 年12 月1 日，在日本历史上、艺术价值较高的国家级有形文化遗产( 建筑物) 215 件，重要文化财富( 建筑物) 2 210 件。［9］随着选择登录制度的深入开展，有形文化遗产数量还在不断增多。
三、启示和借鉴
日本行政事业资产使用与管理绩效之所以显著，完备的规制体系和社会系统内在多元监督及体制内在制衡的环境约束是关键。这些规制体系和环境约束不仅起到了动态调减硬实力实物资产的规模效应、资产存量高效整合效应，还从隐性软实力层面丰富和提升了资产的社会效应。对完善、构建提升中国行政事业资产绩效的制度体系及机制提供了诸多借鉴。
1． 中国应构建管理行政事业资产的法律体系。首要重点是建立关于调节行政事业资产所涉及各种关系及各环节的法律体系。需构建: 1) 关于资产建设方面的法律，主张建立行政事业资产及设施建设法律及相关条例，目的在于抑制资产扩张的随意性; 2) 关于资产使用与调整方面的法律，主张建立行政事业资产使用及调整等特别措施法及施行法令、施行细则，目的在于克服资产使用的盲目性，实现行政事业资产高效运行; 3) 关于资产管理委托方面的法律，主张建立行政事业资产管理委托特别措施法及施行法令、施行细则等，目的在于避免行政事业资产的实质无主化管理，有效保护资产安全、延续资产功能; 4) 关于规范资产市场化运作的法律，主张建立行政事业资产市场化程序法律和市场化收益处置法律及相关条例，目的是严肃资产市场化决定和规范市场化收益使用等。
2． 构建行政事业资产信息服务平台。细化政府信息部门职能，分化出行政事业资产信息，构建信息来源、信息应用与评价反馈于一体的信息网络服务平台。集中管理，及时公布，便于社会监督。
3． 细化和拓展国有资产管理部门职能。突出3 个方面: 1) 全面掌握社会对行政事业资产需求状况，主动进行资产规模控制和结构调整; 2) 主动掌握行政事业资产使用情况，实行绩效管理并作为对政府领导绩效考核依据; 3) 主动为政府规划行政事业资产配置战略与实施办法提供客观依据。
4． 改进办公方式。实行“大厅式分区分业管理”和“领导与同事集中办公”方式。一是减少资产占用，提高资产利用率; 二是实现互相监督，提高人员工作效率; 三是便于公众监督，提高工作原则性，极大地降低社会运行成本。
5． 通过选择登录实现硬实力资产软实力化。按照申报、审核、确定、保护程序，确立行政事业资产软实力化机制。这对塑造和提升有形资产社会价值，丰富和充实有形资产文化内涵，扩展和深化有形资产魅力，挖掘和引导建筑设计功能和建筑文化方向等具有重要意义。
时间： 2014-04-29 来源：现代日本经济 作者：孙世强 张少茹