摘要： 本文分析了法国农地流转的历史发展及目前制度现状，从法国农地流转的历史及当前的制度中可以看出，良好的法律规范及积极的财政政策是农地流转的两大杠杆， 同时法国的农业合作组织在农地流转中也发挥了重要的作用。
关键词： 农地； 流转； 财政政策
土地是一个国家最重要的资产，农地流转是一种普遍的经济现象，可以说，没有土地的流转，就没有经济的发展与社会的进步。然而，在漫长的农耕社会之中，农地流转的速度与规模都非常建立以后，伴随着工业革命的兴起，城市化进程的加快，农地流转开始加速。农地流转是一种复杂的经济现象，需要健全的法律、法规及制度，如果没有良好的法律规制，将会产生诸多的无序与混乱，从而影响到一国经济社会的发展。为了使农地流转有序而稳定，各国都作出了努力，其经验和做法，无一例外的是财政政策对农地流转起到了良好的调节作用。笔者在考察法国农地流转的制度经验上，阐述了国家财政政策对农地流转的作用与影响。
一、法国农地流转制度概况
（一） 法国农地流转的历史
1.禁止私人圈占土地在1789 年大革命发生之前，法国一直是处于封建领地经济时期。这个时期一般是禁止私人圈占土地，实行的是公共放牧及强制轮作的经济制度。这个时期的土地占有形式主要是领主领地、骑士份地及农民无地相结合，农民可被分为自由佃农及农奴两种。自由佃农与领主之间没有太大的人身依附关系，但是农奴有固定的人身依附关系。从13 世纪后，封建领主就已经逐渐放弃了对土地的直接经营，而是把农地分成若干部分，出租给农民耕作。这是法国封建制度的重要特点，即领主并不直接经营土地。
在这种情况下，佃农、农奴与领主之间的人身依附关系比较松弛。
2.农民逐渐对土地拥有所有权到了16 世纪之后，法国的土地制度有所变革，农民开始对封建土地逐渐拥有所有权。到了17 世纪之后，大部分农民取得了当时租种的小块土地的所有权，于是出现了农民——小地主所有者阶层。发展到 18世纪，这个阶层的力量在不断壮大。但是农民对小块土地的所有权并不是完全排他性的所有权，农民对该土地的处分权利受到法律的严格限制，所以这个阶段的土地流转不是很活跃。
3.农民真正取得土地所有权直到法国大革命爆发，1789 年制定的“八月法令”废除了一切封建制度及封建特权，大量拍卖封建领主的土地，使得大量土地流转到各个阶层的不同人手中，当然，一部分农民也取得了完全排他性的土地所有权。雅各宾派上台之后，是农民真正取得土地所有权的时期，而且涉及面非常宽泛。雅各宾派大量拍卖封建领主的土地，这种拍卖与此前不同，是将当时佃农租种的小块土地进行拍卖，土地的价款可以分10 年支付，使得大量资产少的农民从拍卖中获得了土地所有权，这是一次大规模的土地流转。到了拿破仑时代，著名的《法国民法典》对农民这种通过拍卖得来的所有权进行了法律上的确认。
4.合并小农土地， 鼓励中等农场的发展到了20 世纪初期，法国政府意识到这种小农所有的土地经营不利于农业的发展与技术的改进，政府开始有意识地制定一些促进土地流转的政策，大规模地合并小农土地，鼓励中等农场的发展。在大规模合并的过程中，政府对合并的土地给予一定的财政补贴，同时改善农场结构，扩大农场经营规模，改变传统的家庭经营为现代化经营模式，促进了农业生产力的提高。
（二） 法国农地流转制度现状
1.法国农地流转的形式多样目前，法国实行的是土地所有者直接经营与租佃经营相结合的模式。1960 年颁布的《农业指导法》中确认了农地经营合同制度，随后在1962 年和1980 年进行了修订，该法确认了政府与农民之间的契税关系及所有者与经营者之间的租佃关系。
法国农地流转的形式也比较多样，既有农地使用权的流转，也包括了所有权的流转，甚至农地的用益物权也可以流转。1804 年颁布的《法国民法典》第581 条确立了农地的用益物权。法国农地用益物权的流转包括出租、买卖、无偿转让及抵押等多种形式。
2.政府通过宏观政策调控在法国农地流转制度中，政府会通过宏观政策调控对农地流转进行一些管制。县农业方向委员会（CountryAgricultural Orientation Commission） 是农地流转的监督机构，这个委员会是由政府人员、农业技术人员、合作社代表、环保组织代表、消费者及农民代表组成，负责对农地流转进行监督，还负责共同补贴、流转资金补贴的发放。法国政府规定无农业许可证的农场主无法完成新的土地流转。
3.民间组织积极推动法国农地流转制度的成功最关键的因素在于有完善的市场中介组织，如土地治理和乡村建设组织（SAFER），它一方面代表农民的利益，另一方面在一定程度上也代表政府，比如在法国与欧盟的共同农业政策谈判中，其代表政府行使部分职能。该组织作为法国最大的农业合作组织，在农地流转中扮演了重要的角色。这个组织成立于1960 年，是按照法国1960年颁布的《农业土地法》而成立的，是农地流转的垄断性中介组织，是非营利性的民间机构，接受政府的监督。该组织的主要职能体现在以下方面：①购买农地、农场及其地上建筑物；②对购进的农地、农场进行资产评估管理，且在5 年之内转让这些农地及农场。由此可见，SAFER实际上是一个农地流转的中介机构，为农地交易双方提供服务，包括信息、价格、税收等全方位服务，还可以为买卖双方提供土地法律咨询及代为双方托管交易土地。当然，该组织在5 年期限后也可以具有优先购买的权利，购买需要经过县级农业部门的同意，购买的目的是为了更好地使农地增值，同时可以对农地进行改造或者是自行经营。当然，优先权并不是无限的，如果一个农民租佃农场3 年以上，农民的优先购买权大于SAFER。
（三） 法国农地流转制度特点
法国农地流转具有明显的特征：①政府鼓励大农场经营，鼓励适度的土地集中，同时也会适当地保护佃农的权利和利益，在集中与分散之间权衡。②在农地转让中农地的职能保持不变，除了政府征地以外，如果私自改变农地的功能，法国政府可以处以高额罚金或者提高税额。③农地只能是整体转让，包括地上附着物，不能分割转让。④SAFER 在农地交易中扮演重要的中介角色。
在发达国家中，法国目前的农地流转制度无论是在制度建设，还是在经验方面，均是比较成功的。将法国的经验归纳起来，有两方面：一是有成熟的农业合作组织，在农地流转的过程中发挥中介作用，提高了流转的效率。二是农地流转有良好的法律规范及健全的农业财政政策，尤其是财政政策在农地流转中的调控，降低了农地流转的交易费用，促进了农地的有效流转[1]。
二、财政政策在农地流转中的调节作用
分析法国农地流转的制度及经验，可以看出国家的财政政策对于农地流转有着重要的调节作用。
1.为农地流转创造外部环境在土地流转中建立公平的制度体系，保护农民的利益是非常重要的。公平制度体系的建立主要是依赖于国家的财政政策与良好的法律体系。法国在第二次世界大战以后建立了庞大的社会保障体系，该社会保障体系制度向农民倾斜，解决了农民的后顾之忧。
法国对年龄超过55 岁以上的农民发放“离农终身补贴”，鼓励年轻的农民从事其他行业[2]。法国政府还设立了农民“离农奖金”、“农民退休金”、“土地转让奖励金”等各项专项资金，鼓励和保障农民改行和提前退休。法国政府出资对失地农民进行就业培训，并且在补偿地价方面充分考虑到农地位置、种植历史及农民收入历史，以最高价收购农地。
2.为农地流转提供资金支持为农地流转提供资金支持是各国的普遍做法，资金支持包括直接的财政补贴或信贷融资支持等。法国政府出资组建土地公司，收购肥力差、地理位置偏远的土地，将这些土地收购后加以整治，再低价出售或者出租给农民耕种。同时为了达到规模经营，鼓励相邻土地开展联合经营，对这些规模经营、联合经营的农户给予一定的税收、贷款等优惠政策。法国政府还为农户提供低息贷款，对于农民购买设备、兴修水利工程等均给予直接补贴，补贴额度达到50%~60%。
3.财政补贴向大规模经营农户倾斜
法国的农业基本政策就是鼓励大农场经营，鼓励一定程度的土地集中与兼并。在农业补贴中也会对大规模农场进行倾斜，法国对大农场主提供的是无息贷款，对主动兼并实行联合经营的农户减免税款。
三、结语
总结法国农地流转制度的历史发展与经验做法，可以看到国外农地流转是与土地兼并、农业技术的改进等农业现代化发展分不开的，同时法律调节与财政政策的支持是农地流转的两大杠杆。将法国农地流转制度的成功经验总结如下。
1.土地产权明晰， 实行规模经营产权清晰是农地流转的前提，没有确定的产权，土地是无法流转的。在农业现代化的过程中，规模经营是必然趋势，是提高农业生产效率、发挥农地最大价值的保障。法国在土地流转的过程中，确保土地资源的优化配置，推进大农场的经营模式，在农地流转的过程中，对大农场经营方式的农地在转让的过程中实施政策倾斜，SAFER 在农地流转交易的过程中促进了农地规模经营的发展。
2.积极的宏观财政政策的支持是农地流转的关键在农地流转的实践中，法国通过财政、税收、金融、社会保障等配套制度为农地流转创作条件。财政政策是法国国家宏观调控的重要手段，政府并不直接干预，而是通过SAFER 对农地流转提高干预服务，这种非营利式的机构通过弹性的手段与服务，刺激了农地的购买与销售，活跃了农地流转市场。
3.良好的法律规范是农地流转的保障《法国民法典》是大陆法系的代表性法典，对土地物权有翔实的规定。在物权制度中，坚持使用权与所有权的分离，充分保护了农场主与地主的利益，并且提高了流转交易的效率。良好的法律规范使得农地流转有充分的法律依据，流转行为得到法律的保障和支持。
时间： 2014-04-29 来源：世界农业 作者：李立娜