摘 要：在17 世纪中后期, 由于战争、宫廷开支等巨大耗费, 英国政府遂将国债制度作为其缓解危机的主要手段, 而国债在等资方式上的便利, 重商主义政策造就的英国人民较强的出贷能力与倾向, 以及英国政府在政策制定中对荷兰金融管理经验的大胆借鉴, 都为英国国债制度的良性运作创造了条件。在此期间, 英国财政署与国有化英格兰银行的建立, 国债发行数额、国债利率以及国债发行相关保障体系的创制与日趋完善, 使得国债制度日臻成熟。国债制度满足了英国政府的财政需求, 促进了英国国内的政治稳定和对外扩张, 为英国登上欧洲霸主地位发挥了非常积极的作用。
关键词：国债; 制度化; 法定利率; 保障体系; 社会功效
法国学者布鲁代尔曾云, 15- 18 世纪欧洲国家强盛乃至独立, 取决于公债( 即国债) 的成败。17- 18 世纪正是英国国家走向兴盛, 也是英国国债制度由稚嫩走向成熟、由无序走向有序的重要时期。本文拟就17- 18 世纪英国转型时期的国债制度略作述评, 以期对英国国债制度产生的历史条件、制度化进程及其社会功效有一个相对明晰的认识。
一、国债制度产生的历史条件
在近代初期, 由于战争、宫廷开支等巨大耗费, 英国政府面临着极为严峻的财政危机, 不得不将借债作为缓解财政窘境的一项重要手段。而商品经济的发展与重商主义思想的盛行, 使这个商业国度的臣民又具有较强的出贷倾向与能力122, 同时,英国政府在金融管理方面也开始借鉴荷兰的成功经验, 而英国的国债也正是在这样的历史境遇中, 日渐迈入制度化的进程之中。
( 一) 17 世纪中后期的政府财政危机
中世纪英国的国家财政, 遵循着国王应靠自己生活0 的原则132, 政府的正常收入包括王室地产、关税、封建收入, 以及司法收入等几部分。征税只有国家受到战争威胁时, 才能由议会批准实行。由全民族以纳税的形式维持政府正常开支的近代化财政制度原则, 还未被人们普遍接受。自17世纪中期始, 英国政府之财政状况, 日渐呈现出收支严重失衡的局面。这一局面的出现, 成为英国国债发展的一个重要原因。
造成政府收支严重失衡的主要原因有二: 其一, 近代初期, 战争费用的不断增多,是造成政府财政支出增长的重要原因。在整个近代过渡期内, 英国不断争霸、扩张,与他国战火不断, 先后有三次荷兰战争、奥格斯堡同盟战争、西班牙的王位战争等。这些战争造成了巨大的战争耗费, 军事投入占每年支出比例一半以上并逐年递增:1686 年为58% , 1687 年为62%, 1688 年为65% 。142/ 破坏性的战争成为这个时代的特征和危机的根源。其二, 造成政府开支增长的另一重要原因是通货膨胀。近代初期, 欧洲不断从非洲获得黄金, 在17世纪仅从莫桑比克的莫诺莫塔帕的金矿中, 平均每年就可获得一吨以上的黄金。1693 年后在葡属巴西发现了丰富的冲积金矿, 美洲的黄金又一次开始流入欧洲,这次流入持续达大半个世纪。巨额黄金的涌入必然造成通货膨胀, 物价仅在英国詹姆士二世在位时期( 1685- 1688)就比伊丽莎白在位时期( 1588- 1603) 上涨了50% 。182与此相反, 政府的财政收入却仍处于相对固定的状态中。
于是, 政府收支的严重失衡也就不可避免了, 英国政府的财政状况也濒临崩溃的边缘。对此詹姆士一世( 1603- 1685) 深有体悟, 他说: 我知道国家肩负沉重的负担已持续20 多年甚至更多些年,它正变得日益贫困, 还有什么比一个政府能得到支持, 一个君王能够支付得起为保卫和平与安宁所必需的( 战争) 费用再好的事情了?如果没有一个特别的办法来增加政府的收入, 那么政府必将面临毁灭的境地!0192基于这种严峻的形势, 英国政府不得不加强借贷的倾向, 这样, 国债成为进行战争所必需的财政手段, 也使其成为政府暂缓危机的一个重要举措。
( 二) 发行国债之可行性
国债之所以受到英国政府的青睐, 原因有二: 国债较其他各类筹措资金的方式有着更大的优势;政府推行的重商主义政策使英国的臣民具有出借的能力。可以说, 国债之所以成为政府的首肯之举,与其本身所具有的优势是密不可分的。
英国政府的财政危机多源于延绵不断的战争。战争爆发时, 巨额的战费开支却无法靠征集新税来筹集, 因为那种筹资方式耗时过长。在万分紧急的情况下, 除了借债, 政府别无良策。不过, 更为主要的还在于, 英国在40 年代由征税而引发的那场革命, 使政府深刻地意识到不适当的征税只能成为维护其统治的绊脚石。而且, 战争期间的征税也会导致人民厌恶战争, 同时也不符合税收确定性的原则, 而国债则由于其有偿还性和临时性, 可以推迟赋税的增加, 以此来缓解各种矛盾。这种借贷方式本身所具有的特性, 使它为扩大政府活动范围和增强其活动的灵活性提供了有力的保障。因此, 政府发行国债的次数和规模的增加就成为必然。
17 世纪的英国处于重商主义时代, 政府所推行的重商主义政策为其借贷的实现创造了条件。重商主义政策促进了本国商业的发展, 从1700- 1770 年间的英国对外贸易盈余状况来看, 英国处于贸易顺差的优势地位。大量财富流入英国并被掌握在商人手中, 尤其在1688 年后, 代表商人与金融家利益的辉格党开始步入政治舞台并逐渐执掌政权, 使商业和金融业受到政府的支持, 英国也很早就成为地地道道的商业国。商业的繁荣和大量财富的涌入, 使英国这个商业国的人民有出贷能力与倾向。同时, 17 世纪荷兰、英国两国频繁的商业往来, 为英国政府在技术层面上吸取荷兰人的成功经验作了铺垫。早在50 年代, 荷兰的各大商行就已在伦敦开设分行,如旺奈克、旺诺克、纳夫维尔、克利福特、巴林等。因此, 荷兰商人在英国进出口贸易中扮演了中间人的角色, 英国则长期成为荷兰仓储贸易的重要成员, 两国间的贸易往来与资金流动都相当频繁。在英国,外国的资金中最多的是荷兰。由于两国流动资金的彼此渗入, 两国政府为吸纳对方更多的资金, 必然要在财政体制上做一番功夫。而荷兰在此方面的出色之处,使其最终成为英国政府效仿的典范,英国自觉或不自觉地模仿荷兰人的成功经验。低利率是荷兰人富裕的唯一原因。如果在英国, 利率也一样的低, 我们将变得和他们一样的富有。可见, 英国政府对法定利率的制定也在很大程度上受到荷兰的影响, 并如荷兰一样采取不断降低利率的方式, 使社会资金最大限度地被吸纳利用, 达到有效配置。英国政府在国债运行中发行的有偿债券也是从荷兰人那套完善的公共金融体系中借鉴来的。1688年以后, 荷英两国在财政方面的相似之处日益明显。新继位的英国国王威廉曾担任过荷兰的执政官, 对荷兰人那种精明的理财手段极为熟知。继位后不久, 迫于政府财政的窘迫, 他采用了长期借款、终身年金、发放彩票乃至建立英格兰银行等筹款方式。当时的英国人就已发现这一套办法竞与荷兰如此相似, 因而认为这是奥伦治的威廉从荷兰的行李中带来的外国招数,国王坚持推行的这套政策, 是因为他在本国早已搞熟01182。因此, 我们不难看出, 英国政府对国债的操作在很大的程度上借鉴了荷兰的经验, 两者在政策创制与政府行为上有着密切的渊源关系。
总之, 17 世纪中后期至18 世纪初期所面临的财政危机, 使英国政府对借贷产生了极大的迫切要求。商业国的人民所具有的出贷能力与倾向, 为两者的结合创造了契机, 而政府于财政技术层面上的日渐成熟, 最终促成了这种借贷的实现, 并为其良性运作奠定了基础。
二、国债的制度化进程
在近代初期, 金融领域中的每次改革都与借贷有关。这虽反映出借贷尤其是国债在国家经济生活中的重要作用; 但也反映了英国的借贷与国债在一定程度上处于相对混乱的局面。这种相对混乱的局面, 也促使英国政府不得不对某些阻碍社会发展的财政制度进行改革或予以完善。
这又突出体现在政府在技术层面上促成了国债制度化的完成, 从而使这种流动性财富的运转更为规范、成熟。
( 一) 组织机构的日趋健全: 财政署与国有化英格兰银行
17、18 世纪的英国政府, 首先致力完成的任务, 就是建立和完善财政组织机构,具体而言, 就是对财政署职能的完善和组建英格兰银行。
早在17 世纪中期始, 作为拥有最高财政权的财政大臣实际上处于被架空的境地,财政署内部几个部门间彼此独立, 互相倾轧, 政府的财政来源泉分别被掌握在几个委员的手中, 整个国家的财政收入缺乏一个统一、有效的管理机构, 从而导致财政运转的混乱。这种财政混乱给政府带来了种种潜在的危机, 并导致了1672 年停兑事件的发生。停兑风波也成为政府信用最差的一次借贷。面对这种信用危机, 政府最终选择了积极的方式, 通过一系列税制改革以适应形势的需要( 将于下文论及) , 并以此为依托于1688 年重新设置了负责监督向国库输送收入的财政署, 1714 年又改称为财政委员会。这一机构的建立加强了政府对国家财政的有效管理, 它控制着整个政府的财政运行, 操纵着被国会批准的维持政府活动的各种资金。威廉三世统治时( 1688- 1705) 又初步建立起一套近代财政管理制度,即每年由财政署编制财政预算案, 提交议会审议批准; 预算案实行专款专用原则, 明确规定各项经费的来源和用途; 预算案一旦通过国王无权更改, 不得挪用款项。为保证财政顺利地运行, 议会经常组成财政审查委员会对财政收支状况进行检查, 确立加强了政府对财政运转的监控, 使财政运行日趋有序、规范。监督机构以及财政审查制度的确立, 使英国政府的借贷信用得到了加强。
国有化英格兰银行的建立, 是英国乃至世界金融领域中的一项重大革命。这是17 世纪英国政府参与经济生活的一项重大成果, 这一举措的结果使国债在制度化方面向前迈进了一大步。在斯图亚特王朝时期, 财政管理混乱造成政府信用降低, 政府很难从公众手中直接筹集到贷款, 只好以税收为抵押向金融家或金匠借贷。由于政府信用较差, 这些金融家与金匠在为政府提供贷款时无疑冒了极大风险。因此, 政府不得不接受他们所提出的苛刻条件以及高额利息作为补偿, 有时高达20% - 30%。12321672 年停兑风波0后, 政府的信用更是一落千丈。以建立银行作为解决其财政窘境的最初构想, 在1682 年威廉#彼特代表政府发表的一次讲话中开始有所表露1242, 而这一构想真正付诸实施却是在1694 年, 当时政府为了同法国作战, 必须筹款120 万英磅。为此政府向放贷者提供了特别优惠条件, 允许他们组合成为英格兰银行, 并拥有发行钞票的独占权。
1694 年英格兰银行的组建, 充分显示出政府对经济生活的理性操作能力, 它使国债的经营机构更为固定化, 并给予金匠及私人金融家以有力的打击。英格兰银行贷给政府的第一笔生意的利率为8% , 此后, 除1709 年的寒冬与粮荒的影响造成利率有所回升外, 其他时间一般均呈下降的态势, 甚至在降至6% 后再降至4% 。藉此, 英国政府终于摆脱了受制于私人金融家的软弱地位, 也终于实现了英格兰银行的初创者帕特森运用国家银行, 提供一种适当利率的安全借贷方式0的宗旨。
在政府操纵下, 英格兰银行完全取代了私人银行而最终成为国家的银行公司而且它渐成了国家的贵金属必然贮藏所和全部商业信用的重心。
( 二) 政府与国债之运作
一般说来, 国债发生的数量是由政府根据其财政收支状况来确定。因而如何使债券的发行数额既能解决政府财政危机,又不致使政府因负担过重而步入危境, 就成为国债是否走向理性运作的一个标尺。这也就要求政府在发行国债时要有一定的尺度, 即在实际税收额和可能借款额之间, 公债不超过实际税收总额的三分之一。1672 年停兑事件后, 政府在国债的发行上也开始步入正轨。1689- 1702年间, 政府财政支出总额为7200 万英镑,其中6300 万来自税收与预算的税收1292,只有900 万英镑来自借贷, 不到总开支的20%。1704- 1713 年间政府的财政支出总计为9360 万英镑, 其中有6420万英镑来自税收1302, 只有2940 万来自借贷, 占总开支的31%。从上述英国政府于1689-1713 年发放的公债数额来看, 政府在操作环节上有了一定的限制意识, 始终使国债处于可偿还的范围之中, 与中世纪时期财政支出的无度混乱局面形成了鲜明对比。
为了保障国债的良性运作, 17、18 世纪的英国政府还制定了法定利率。唯有制定科学的法定利率才能使国债的合理功能得以有效发挥。对于政府来说, 只有使法定利率略高于市场利率, 才能使其既能发挥禁止高利贷的盘剥, 又能吸收社会闲散资金并对其进行有效配置的功能。
在英国, 相对科学的法定利率的制定也并非一蹴而就的。早在1660 年, 政府就将法定利率定为6% , 但这却带有极大的主观性, 因为就当时的状况而言, 建立相对完善的保障体系等一系列工作尚未完成,因此市场自然利率往往较高, 而政府主观地将其限制到6% 是徒劳的。事实上, 为缓解危机, 政府在举借债务之时不得不接受12%的高额利率。但随后政府终于认识到这一举措的失误, 修定了法定利率,最高可达10%。到1671- 1714 年, 政府又先后将利率下调至6% 与5%1332, 而此间的市场自然利率为6% ) 4% ( 灾荒年除外) 。英国国债也于此时步入制度化的正轨, 使其以英国的辅助货币之势蓬勃发展起来。
( 三) 相关保障体系的渐趋完善
国债的良性运作取决于政府有效偿还的能力, 而政府有效偿还的能力不仅取决于财政体制的健全, 还取决于与国债紧密相关的社会保障体系的相对完善。布鲁代尔曾言: 事实上, 国债造成的困难在很大程度上取决于财政管理与公众信心的大小。财政管理状况与公众信心实际上是一种正比关系。就国债而言, 所谓财政管理状况包括政府对借贷担保( 即税收) 的管理, 以及政府对国债的偿还、处理等。确切地说, 也就是为确保国债良性运作而建立的相关保障体系。
税收国有化的实现
整顿税制, 建立完善的税收体制是英国政府于17 世纪末在经济领域中完成的又一出色变革。国家主要收入来源于税收, 它也是国债社会保障体系中的重要一环。它间接地维护了政府借贷的信用。可以说税收体制的完善是英国国债较之其他欧洲各国更为成功的一个重要原因。
很久以来, 英国税收习惯上实行的是包税制与派税制。这就在英国形成了一个具有相当势力的(包) 派税人阶层。他们不仅在经济上占有巨额财富, 还时常插足政治, 政府对国家经济的干预完全处于被动的状态,通过这些包( 派) 税人, 政府得到的是不规则的, 时常被延误了的收入。
有鉴于此, 早在查理二世时期, 英国政府便已开始逐步实行税收国有化。这是一个较为漫长的过程, 先后经历十余年才最终完成。政府最终将包( 派) 税人从国家税收领域清除出去, 税收收归国有。这一切通过政府取代了老的包税人, 从而使税制在政府直接的管理方式下运行得更好。1668 年,关税未实行国有化之前,国家收得的关税额为40 万英镑。而在1675 年, 关税国有化之后一跃达到65万英镑1382, 仅七年就增加了15 万英镑。这种飞跃的进步正是政府进行税制改革所期望达到的目标,它最终使政府的收入有了可靠的保证, 能够承担其财政需求。
偿债基金
为了解决政府信用危机, 17 世纪末至18 世纪初的英国政府还建立了偿债基金。它是政府在偿还国债中策略灵活性的具体反映。它大致可分为两种方式: 一种是政府通过赋予特权的方式, 将债务转移给第三者, 由其建立偿债基金并代替政府对国债进行有效偿还; 另一种则是政府通过对新税征收年限的延长, 用所得收入建立起相对稳定的偿债基金, 确保政府对国债的有效偿还。特别是通过延长征收新税时限而建立的偿债基金于英国十分常见。在威廉王和安妮女王时期, 大部分新税( 如土地税、麦芽税、吨税、镑税等) 只限短期的征收, 一般年限为四年、五年或六年。这种短期税收所得根本不够支付借款的本金及利息, 于是政府通过延长税收年限, 来弥补此项缺额。1697 年, 政府宣布将期满的各税征收年限延至1706 年8 月, 以弥补偿还不足额。这就是第一次偿债基金。归这项基金负担的不足额计5160459 镑。1715年, 乔治一世又颁布了该年第12 号法令,将原来那些担保英格兰银行年息的各税,以及由这次法令定为永久征收的其他若干税统统地集为一共同基金, 称为总基金。此基金不仅用以支付英格兰银行的年金,而且用以支付其他年金及债务。在英国, 这种公债往往是以付息的形式予以支付的。也就是说, 在政府担保债权人本金有效的条件下, 偿债基金只支付债权人的利息,而不偿还本金, 直至政府有能力偿还为止。这是17 世纪末英国政府在资金相对紧缺的情况下, 为保证国债的有效支付而采取的一种积极措施。这在一定程度上刺激了债权人放贷的积极性, 为政府继续有效地筹集资金来缓解各种危机、保证政局稳定奠定了基础。
三、国债制度的社会功效
到17 世纪后期, 在英国政府调控下的国债制度化业已完成, 国债制既满足了政府财政需求, 又为政府创造了相对稳定的政治发展条件, 进而为英国登上欧洲霸主地位奠定了基础。因此, 国债制度化的实现为英国的发展起到了积极的推动作用。
如前所述, 频繁不断的战争是造成政府大肆举债的重要原因。而正是在政府发动的战争中, 政府以国债制度为杠杆, 维护了本国内部的平稳局势。英政府在奥格斯堡同盟战争中就借款1800 万, 在西班牙王位战争中又耗费5000 万, 其中将近半数来自国债。到1717 年, 国债数额达到了5400 万。面对如此庞大的公债额, 英国政府却没有因此备受影响, 相反却稳如磐石, 英国政府完善的国债制度, 成为保证政府有效偿还的基奠, 同时也是政府信用的有力担保。由于政府对公债持有者的有效偿还, 政府的地位从未发生过动摇, 在经历了18 世纪20 年代世界性的危机与重建后, 政府仍能保证按期支付所有债务利息,因而保证了社会稳定。辉格党领袖罗勃特#沃浦于1735 年写道:鉴于信贷地位的提高,公债券的价格高于其面值, 有钱的大公司及其拥有者最为担心之事莫过于被迫早早收回其本金,公债的债权人每年最多只愿接受100 万镑作为其本金的偿还,这一点几乎为世人所公认。政治稳定和政府信用的提高, 也刺激了社会各阶层尤其是有产阶级对国债的认购力, 使大量的资本被集中在少数人手中。
尽管英国的短期和长期国债很早就已面向整个公众发行。然而P. M 迪克松毫不费力地证明在这种开放的表象背面, 少数精于投机技巧的商人和金融家把对国家的借款活动控制起来。1442首先, 小额认购者虽然人数众多, 但其认购国债额很小。其次,推销国债的经纪人不仅让别人认购, 他们自己也买下为数可观的债券, 随后用于投机。这样, 这些充当包办人的金融家垄断了国家的国债, 致使在国债循环中财富不断地集中于少数人的手中。然而, 正是这种资本的大量集中为18 世纪中期产业革命的发生作了物质上的准备。因此,国债制度的完善, 在保证政治稳定的同时,也间接地推动了社会的进步, 这也是为何完善的国债制度一直被视作英国经济健康标志的重要原因。在国债制度的庇护下,英国政府获得了进行战争的巨额费用, 从而使政府的对外扩张政策得以推行。对于英国来说, 国债制度的建立也是使英国登上欧洲霸主地位的一块重要基石。
17 世纪末到18 世纪初在英国进行的两次重大战争中充分地反映了国债制度的功效。这种新式战争最重要的是战争耗费巨大, 然而在国债制度的保障下,英格兰银行以全力支付战争中的政府费用, 1688- 1692 年战争费用达32643764 英磅, 正是这个国家的银行使政府的战争政策得以运转, 而这些又造就了英国军队的所向披靡, 尤其是在西班牙王位继承战中, 英国军队在将领马尔巴勒的率领下,取得了节节胜利, 英国的胜利为其获得了新声誉, 因为它使新教继承王位之举在当时有了保证。更为重要的是它使英国获得了前所未有的重大收获。1713 年乌特勒支条约的签订, 确立了英国在欧洲的霸权, 使英国获得了商业和殖民贸易的垄断权、向西属殖民地供应奴隶的专利权, 以及实际的但未经正式承认的关于其他货品的自由贸易权, 这一切标志着资本主义生产时代的曙光, 因而布鲁代尔感叹道: 近代国家之强大、现代资本主义的立足生根, 往往都以战争作为工具。然而回过头来我们会发现, 正是英国国债制度为整个国家的卓越发展起到了铺垫作用, 为英国面貌的焕然一新提供了有力资助。
时间： 2014-04-29 来源：社会科学报刊 作者：赵 红