在过去几十年里，财政分权改革成为一种潮流。财政分权赋予地方更大的支出和筹资责任，地方政府在经济生活中扮演越来越重要的角色。在分权背景下， 如何完善地方财政监督体制，有效防止因分权改革带来的地方失控风险，确保中央政策在地方的顺利执行，是财政分权改革中需要重点关注的问题。法国的经验表明，在进行分权改革的同时，必须加强中央对地方政府的财政监督，唯有如此，才能确保分权改革达到预期的目标。我国在实行分税制改革后，如何进一步理顺中央政府与地方政府之间的关系，合理地在中央与地方之间划分财权和事权，一直是财政体制改革的重中之重。而作为与之配套的地方财政监督体制改革，到目前为止仍然没有引起足够的重视，改革进程严重滞后。在此情况下，正确认识财政分权改革与地方财政监督改革之间的关系，根据我国的实际情况， 借鉴法国的经验， 对完善我国地方财政监督体制、最终确保我国财政分权改革取得成功，具有重要的现实意义。
一、分权背景下地方财政监督体制改革
法国作为一个传统的中央集权国家，直到上个世纪80 年代，法国地方政府拥有的自主权力还极其有限，整个地方的行政权仍然牢牢地控制在中央政府手中，地方政府的方方面面都处在中央政府的严密监管之下。在这一时期，中央政府对地方政府的监督主要是通过派驻地方的省长来实施。省议会负责制定跟地方事务相关的政策，而这些政策主要由省长负责实施①， 由于省长是中央政府的代表，赋予他地方政策执行权就意味着他可以代表中央政府全盘监控地方议会的决策。具体来讲，省长对地方政府的监督有两种形式，分别是适宜性监督（controle d’opportunité）和事前监督（controle a priori）。适宜性监督是指省长可以以不合适宜（inopportunité）为由取消省议会制定的政策。事前监督是指市镇议会的决定在正式实施之前须上报省长，省长可以以不合法或不合适宜为理由，否决市镇议会的决定②。
从上个世纪80 年代以来， 法国进行了多次财政分权改革，分权改革取消了中央政府对地方政府的垂直管理，地方成为了独立的利益主体，中央权力从大部分地方事务中撤出。为了与财政分权改革相适应，法国重构了地方财政监督体制。改变了原有的以事前监督为主体的财政监督体制， 确立了以事后监督为主体的监督体制，成立了大区审计法庭，建立了合法性监督、预算监督、司法监督、管理监督这样一个立体的、多层次的监督机构，可以说，法国完善的地方财政监督体制是整个法国地方分权改革取得成功的关键。
二、法国现行的地方财政监督体制
法国的地方财政监督分为四个层次，分别是：合法性监督、预算监督、司法监督和管理监督。
（一）合法性监督
当地方政府的预算被地方议会通过之后，该预算还不具备执行效力，只有在该预算抄送给中央派驻地方代表（后面简称中央代表）③，并公开出版之后， 该预算④才能正式付诸执行。中央代表在收到地方政府转送的预算文件之后，将对预算文件的合法性进行审查。合法性审查主要包括以下内容：预算的投票表决过程是否合法有效、预算是否符合当地公众的利益、预算通过的地方四大直接税的税率是否在法律规定的有效范围之内、新增税种是否合法、地方预算中的数据是否与相关数据一致、是否合理等。
具体来说， 合法性审查又包括两项内容。一是一致性审查，即审查地方预算中的数据与中央代表所获得的数据是否一致。比如，中央方代表能够获得有关中央对地方转移支付的准确数额， 中央代表会审查该数据的一致性。二是真实性审查， 即审查某一项收入或支出的真实性（ 或是可靠性），真实性审查相对于一致性审查来说更为复杂和难以把握，因为当判断某一项支出或收入是否合理、可靠时，往往没有非常客观的标准供参考， 因而在进行这一项审查时往往会带有一定的主观色彩。中央代表在进行这项审查时通常是参照上一年预算的数据。比如对公务员工资福利的支出， 在公务员数量没有较大变化的情况下， 该项支出也不应该发生较大变化。同时，在进行该项审查时， 中央代表也会进行横向比较， 比如将人口和经济状况在同一水平上的地方政府进行比较，以确定某一项收入或支出的真实性。通常情况下，真实性审查很难做到对所有数据进行详细的审查，在大部分情况下，该审查只是对某些重点数据进行报警式审查， 即将某些数据控制在警戒线之内。
当中央代表观察到在预算中有不合法的地方， 它将通知地方政府， 并促使其修改不合法的部分，如果地方政府拒绝修改，那么中央代表可以在收到预算的两个月之内向行政法庭提请诉讼，请求行政法庭撤销该预算。
（二）预算监督
1、由地方审计法庭和中央代表实施的监督。预算监督权由地方审计法庭⑤和中央代表共同行使。根据1982 年的《权力下放法案》的规定，地方审计法庭和中央代表拥有地方预算代行权， 即有权代替地方政府对地方预算进行编制、修改、调整或补充。具体来讲，预算代行权体现在四个方面：
第一， 地方议会没有在规定的时间内通过预算。根据法国预算法规的规定， 法国地方政府必须在每年的3 月31 日之前表决通过，如果在这个日期之后的15天之内， 中央代表仍然没有收到地方预算，则中央代表可以向地方审计法庭提起诉讼， 地方审计法庭在收到中央代表的诉讼请求后， 必须在一个月之内提出预算案建议， 中央代表根据地方审计法庭的建议编制预算并付诸执行。
第二， 某项强制性的支出没有被列入预算。所谓强制性支出是指在某一预算年度必须被列入开支的项目， 这些项目通常有人员开支、维修与修缮开支、利息支出、债务还本支出以及其他公共服务的支出。当这样的强制性支出没有在当期预算中列支的时候，中央代表、公共会计及与该项支出相关的人员（比如债权人）都可以向地方审计法庭提起诉讼。地方审计法庭必须在收到诉讼的一个月之内做出判决。如果地方审计法庭认定该项支出不属于强制性支出，则该诉讼予以撤销；如果该项支出被认定为强制性支出， 则地方审计法庭要求地方政府在预算中予以列支， 如果地方政府在收到地方审计法庭建议后的一个月内仍未将该项支出列入预算， 则地方审计法庭可以要求中央代表将该项支出列入预算并予以执行。
第三， 地方议会通过的预算没有达到实际平衡的情况。法国地方预算采用复式预算的形式，整个地方预算分为两个部分，分别是经常性账户和投资性账户。
根据法律规定， 法国地方政府的预算应该保持实际平衡，这里的实际平衡包括两层涵义。一是地方预算应保持整体平衡，即不能出现赤字；二是地方预算的两个部分，即经常性账户和投资性账户都要保持平衡。当地方议会通过的预算没有实现实际平衡时，中央代表可以在收到地方预算的一个月之内向地方审计法庭提起诉讼，地方审计法庭在收到国家代表诉讼之后的一个月内，必须提出整改意见，并下达给地方政府。地方议会在收到地方审计法庭的整改意见后的一个月之内，必须根据地方审计法庭的整改意见进行修改或调整，并表决通过。如果地方议会不对预算进行修改和表决，或者修改表决通过后的预算仍然没有达到实际平衡， 则地方审计法庭会在15 日之内要求中央代表执行代行权，代替地方政府编制或修改预算，以使地方预算达到实际平衡。
第四，当地方预算执行出现赤字时。对于人口不超过20000人的市镇， 当某一财政年度，它的赤字等于或超过经常账户的收入的10%（对其他地方政府，这个数字为5%）时，中央代表就会向地方审计法庭提起诉讼，地方审计法庭在收到诉讼后的两个月之内提出整改意见。中央代表将根据地方审计法庭的整改意见将赤字并入到N+2 财政年度内。比如，如果某一地方政府在2012 财政年度的预算执行中出现赤字，那么这个赤字将并入2014 财政年度。如果赤字数额巨大，那么该赤字会分几次并入不同的财政年度，比如，2012 年的赤字并入到2014、2015、2016财政年度。
2、由公共会计实施的监督。公共会计对地方预算的监督主要体现在预算的执行过程中。在地方预算通过后，由财政部派驻在地方的公共会计便根据预算组织各项收入和列支各项开支。根据决策者与公共会计分离原则，公共会计在收到地方决策者的收款指令后将收入组织入库，公共会计将检查该收款指令手续是否完备、凭证是否齐全。同样，公共会计在收到地方决策者的支付指令后也要做类似的审查。如果在检查中发现问题，公共会计有权暂停征收或支付，并要求相关决策者补充相应资料，直至符合所有要求。但相关决策者也可以强行要求公共会计征收或支付，此时，与该项征收或支付相关的责任转移给相关决策者，公共会计不再承担相应的责任。
（三）司法监督
对地方财政的司法监督是一种事后监督，主要由地方审计法庭来执行。根据1982 年的《权力下放法案》， 地方审计法庭负责对地方政府及其企事业单位的所有财政账目进行审查。公共会计每年都必须将其负责的财政账目和相关凭证交给地方审计法庭审查，地方审计法庭对公共会计的审查内容主要包括：手续是否符合法律的规范；凭证是否齐全；记账是否有误等等。如果经审查，公共会计没有违规或违法现象，则审计法庭会发给公共会计账目交割证明书， 反之，则会发给公共会计欠款判决书，要求公共会计补交由于其违规或违法操作而少收或多支的数目。地方审计法庭的司法监督还延伸到“事实会计”，所谓“事实会计”是指不遵守拨款人与公共会计分离原则，由非公共会计管理公共财产的行为。一旦这项行为被地方审计法庭认定为“事实会计”， 相关人员则被等同于公共会计，因此相关人员必须编制会计账目，并出示相关凭证以供地方审计法庭审查，对“事实会计”的审查及司法判决与公共会计相同。当公共会计或“事实会计”的相关人员对地方审计法庭的司法判决有异议时，可上诉法国审计法院和法国高等行政法院。
（四）管理监督
管理监督也是一种事后监督， 也由地方审计法庭来执行。每年，地方审计法庭都会出版一份观察报告， 在这份观察报告中，地方审计法庭将对地方决策者的管理情况做出评价，即评价地方决策者相关的管理活动是否合法、合理，是否达到了当初预定的目标。具体来说，管理监督的主要内容包括三个E，分别是经济性（Economie）、效率性(Efficience)和有效性(Effectivité)。经济性是指地方政府的支出是否满足成本最低原则；效率性是指某一项支出是否满足最佳性价比原则；有效性是指地方的某一项支出是否达到了预定的目标。对地方政府的管理监督与其他监督不同的是，它不需要由中央代表或公共会计及其他相关人员向地方审计法庭提出请求。而是由地方审计法庭独立地拟定一个监督计划，然后根据这个计划进行管理审计。但当某一项管理监督涉及几个地方审计法庭的时候，国家审计法院可在几个审计法庭之间进行组织协调。
三、对法国地方财政监督体制的评价
对地方政府进行合理的财政监督是处理中央与地方关系的一个重要内容，法国地方财政监督体制是在中央向地方分权的过程中逐渐发展和完善起来的，现行的法国地方财政监督体制是一套以公共会计制度为基础，以地方审计法庭的司法审计为中心的完备的体制。归纳起来，法国的地方财政监督体制主要有以下几个方面的特点：
（一）地方财政监督的法制化水平比较高
一方面， 地方财政监督的立法层次较高。地方财政监督的法律基础还来源于1789 年的《人权宣言》中的相关规定。该宣言第十五条规定，每一个社会成员都有权要求所有的政府机关报告其工作。这就决定了公民或其代表有权考察政府资金的使用效率，监督政府是否有效合理地使用资金。这里所指的政府当然也包括地方政府。这一法律精神在其后的法国宪法中得以体现， 这就从宪法层面强调了对地方政府进行财政监督的必要性。另一方面， 地方财政监督的法律体系比较完备。对地方财政监督的各个主体，法国法律对其职责和义务都做出了详细的规定， 比如对1982 年的《权力下放法案》对地方审计法庭的职责作出的详细的规定。对公共会计的职责规定详见于1962 年12 月29 日的法令(ledécret du 29 décembre 1962)。而对行政监督主体的职责规定则在《财政司法法典》（Code juridictions financières） 和《地方法典》(Code Général des CollectivitésTerritoriales)中得以体现。
（二）事前与事后监督相结合，以事后监督为主
事前监督是指在某一项财政活动发生前对其合法性、规范性进行检查，因而有利于及时纠正可能会发生的财政违法和违规的行为，有利于捍卫财政纪律的严肃性，保障财政资金的使用效率。而事后监督是指对某一项财政活动发生以后进行的监督。事后监督虽然也对财政活动的合法性和规范性进行监督，但它更强调对财政资金的使用效率的监督。相对于事前监督来说，事后监督更广泛、更深入。法国对地方政府的财政监督由公共会计和中央代表执行的事前监督以及由地方审计法庭执行事后监督组成，以事后监督为主。
（三）完备的公共会计制度
法国的公共会计制度是法国财政管理体制的一大特色。在整个财政监督体制中扮演着重要的角色。法国的公共会计直属于法国财政部，他们负责执行各项财政收支，管理财政资金，但他们没有财政资金支配权，财政资金支配权由法定拨款人（也称为支出决策者）行使。法定拨款人与公共会计相分离的原则是法国公共会计制度的基石。法定拨款人与公共会计各司其职、互不隶属、互相监督，能够有效地防止公共资金的滥用。由财政部派驻在各个地方政府的公共会计，是中央政府对地方政府进行财政监督的重要组成部分之一。它与中央政府派驻在地方的中央代表一道对地方政府进行事前监督，能够有效地保证中央政府对地方政府的控制。
（四）独立和权威的监督机关
监督机关相对于被监督对象是否具有独立性， 是监督活动能否顺利、有效进行的关键之一。在法国，对地方政府进行财政监督的机构都是独立于地方政府之外的。如公共会计和中央代表是由中央政府派出的，而地方审计法庭更是一个完全独立于政府和地方议会之外的机构。地方法庭的庭长由法国审计法院提名并由共和国总统任命，其成员也由法国审计法院提名任命。但法国审计法院和地方审计法庭之间并没有隶属关系，地方审计法庭可以不受法国审计法院的干扰而独立行事。法国审计法院仅仅对地方审计法庭进行业务上的指导和区域性的协调。另外，法国的地方审计法庭拥有司法权，能够就审计中发现的问题进行裁决，因而其监督活动具有很高的权威性，能够对地方政府产生较大的威慑力。
四、对我国地方财政监督体制改革的启示
（一）加强地方财政监督立法工作，提高地方财政监督的法制化水平
法国的经验表明， 健全完备的法律体系是地方财政监督得以有效进行的先决条件。而我国目前地方财政监督的制度化和法制化水平还不高，还没有地方财政监督方面专门的法律，有的只是行政性的条例， 立法层次不高。所以，要进一步完善我国地方财政监督制度， 就必须改变我国财政监督立法滞后的现状，大力加强法制建设。建议由全国人大制定《财政监督法》，明确中央政府作为监督主体与地方政府作为被监督主体之间的关系， 明确地方财政监督的各项原则， 改革和完善现有的监督机构，明确各个机构的权力与职责。
（二）确立资金支配权与资金管理权相分离的原则
法国的地方财政监督之所以运行良好，关键条件之一是法国拥有一套完备的公共会计制度，其中支出决策者与公共会计相分离的原则更是整个财政监督体制的基石。法国的中央政府正是通过公共会计来了解并控制地方政府的财政收支活动。所以确立资金支配权与资金管理权相分离的原则，并把资金管理权交给中央政府，加强了中央政府对地方政府的财政监督。由于文化传统和国情的不同，我国不一定要照搬法国的公共会计制度，但我国在进行与地方财政监督相关的制度设计和机构设置的时候，有必要秉承这一原则，由直属于中央政府的机构来行使对地方资金的管理权，比如对各地财政部门实行垂直领导，然后由其来行使这一权利。
（三）强化事前监督，建立事前监督与事后监督相结合的地方财政监督体制
任何财政监督活动都是为了达到两个目的，一方面是为了保证各项财政活动合法、合理，另一方面是为了提高财政资金的使用效率。具体到地方财政监督来说，保证地方政府按照各项财政法律、法规来安排其财政活动，是树立中央政府权威，保证中央政府对地方政府进行有效监督的一个重要方面。而要确保地方政府各项财政活动合法、合理， 就必须进行严格的事前监督。目前，我国基本上不存在事前监督，这严重影响了我国地方财政监督的效果。今后，要完善我国地方财政监督体制，就必须重视和加强事前监督。另外，为了不断提高财政资金的使用效率， 有必要借鉴法国的做法，进一步完善事后监督，特别是管理环节的监督。在对管理环节进行监督时，有必要引进法国的三个E 的原则， 即地方政府的某一项财政支出活动， 是否满足经济性、效率性和有效性三个方面的条件。
（四）确保监督机构的独立性与权威性
地方财政监督机构的独立性包含两层涵义， 一是财政监督机构应该独立于地方政府，二是财政审计机构应该独立于政府。我国现有的地方财政监督机构一般都设置在地方政府内部，接受地方政府的领导，不具有独立性， 这样的机构设置很难起到监督地方政府的作用，通常都成为一种“摆设”。另外我国的审计体制采用“双线”管理的模式，除审计署以外，我国其他审计机关都受地方政府和上级升级机关的双重领导，也不具有独立性。法国的经验表明，只有将财政监督机构独立于地方政府之外，财政监督才能不受地方政府的干扰，取得良好的效果。另外，对在事后监督中起重要作用的审计机构，应该独立于政府之外， 法国的地方审计法庭，即不隶属于政府也不隶属于议会，具有很高的独立性。这可以确保其独立地对地方政府进行财政监督而不受外界的干扰。
在我国， 在条件允许的情况下，应该将审计机构划归全国人民代表大会管辖，一方面这将有利于加强其独立性，另一方面也有利于增强其权威性。
（五）不断提高地方财政监督的透明度
作为纳税人，公民有权了解公共资金的使用情况，这既是地方财政监督的出发点，同时也是地方财政监督的落脚点。正是因为作为纳税主体的公民存在着公共资金可能被滥用的担忧，才有了财政监督的必要性。而对地方财政监督的结果是公民了解地方财政运行情况的主要方式之一。所以地方财政监督不仅过程要透明（这有利于增强公民对财政监督机构的信任度）， 而且其结果也要透明，即财政监督的结构应该以年度报告的形式公
开出版。从某种意义上讲，提高地方财政监督的透明度，也属于对地方财政监督主体的群众监督。
时间： 2014-06-28 来源：财政监督 作者：魏涛 蔡红英