摘要：文章研讨了英国公共部门养老金存在的问题、改革的措施和启示意义。英国公共部门养老金体制面临支付危机和公平危机，2005- 2008 年前工党政府对此实施了温和的参数改革但未成功。联合政府在老龄化和欧洲债务危机的双重压力下，采纳胡顿爵士领导的公共部门养老金委员会的建议，启动了新一轮更深入和激进的改革，取得了较大的进展。英国的经验和教训，对我国在机关事业单位养老金改革具有重要的借鉴价值。
关键词：公共部门；养老金；老龄化
公共部门养老金改革是各国养老金改革的普遍难题。英国公共部门养老金政策近年先后实施了两轮改革，终于取得了相当的成果。研讨这些改革的经验和教训，对我们正确认识公共养老金体制的发展规律，推动我国机关事业单位养老金改革，具有积极的借鉴价值。
一、英国公共部门养老金存在的问题
英国公共部门养老金是英国职业养老金的重要组成部份，英国各个行业或公司的职业养老金计划都相对独立。在公共部门养老金计划中，中央公务员计划，国民保健养老金计划（NHS），地方政府养老金计划（LGPS），教师计划，军人、警察和消防员计划等五大养老金计划参与人数众多，占据公共部门雇员总数的95%，参与人及其家属占全国总人口的1/5。近年，英国公共部门养老金改革面临两个突出问题：支付危机和公平危机。
（一）公共部门养老金有潜在支付危机
1.现收现付制的公共部门养老金体制面临老龄化挑战。英国公共部门养老金计划是现收现付制，主要依靠雇主和政府财政补贴，而且传统上是“最后收入”计划。在老龄化冲击下，身兼雇主与财政双重身份的财政支付压力日益增加，导致缴费率不断上升。以教师养老金计划为例，在1925 年雇员缴费为5%，雇主匹配缴费5%。近年雇员缴费提高到6.4%，雇主缴费达14.1%。国民健康服务计划（NHS）雇员缴费从5%-6%提高到5%-8.5%，雇主缴费从6%-8%上升到14%。[1]20 世纪70 年代，英国公共部门养老支出占GDP 的比重不到1%，目前已接近2%。
2.公共部门养老金计划成本不透明，隐形债务数量惊人。长期以来，英国政府故意用较高的折现率方式低估了未融资的养老金债务①，从而降低了雇主和雇员的缴费比例。事实上，英国公共部门养老金计划隐形债务问题已经接近失去控制，影响了养老金计划的可持续性。截止2008 年初，英国非基金的养老金隐形债务估计已高达7700 亿英镑（英国财政部2008 年3 月统计数据）至11760 亿英镑（学者托尔斯·沃森测算）之间。[2]相对英国的GDP 规模，这个规模十分惊人，而且还在不断地增长。近年，英国财政部为公共部门养老金计划投入的财政补贴数额巨大，已经不堪重负。从2009-2010 财年情况来看，公共部门养老金计划支付给的208 亿英镑中，雇主缴费131 亿英镑，财政补贴高达31 亿英镑，而雇员缴费只有46 亿英镑。[3]政府认识到，为了支付未融资债务，就必须在增加缴费或削减福利之间做出选择。
（二）不同养老金计划间存在不公平
1.公共与私有职业养老金之间不平等。公共部门养老金计划较之私人部门，在覆盖率、计划类型和退休年龄方面存在诸多优势，待遇水平更加慷慨，而且养老金计划的财务风险有财政补贴担保，安全系数更高。（1）从覆盖率看，2008 年公共部门的成员覆盖率达到90%以上，私有部门仅为男性42%和女性31%。[2]（2）从计划类型看，20 世纪末以来，对雇员更有利的待遇确定型计划（DB 计划）在私有部门基本消失，而在公共部门却在继续扩张。2008 年，94%的公共部门养老金计划是待遇确定型计划，而私有部门仅有11%是待遇确定型计划。[2（] 3）从退休年龄看，除了地方政府养老金计划外，公共部门养老金计划的正常退休年龄为60 岁及以下，远较高达65 岁的国家养老金和私有部门养老金领取年龄低。英国财政研究所指出，“同样工资的前提下，公共部门职员比私有部门得到的养老金高12%，这个差距在过去10 年中加大了……公共部门和私有部门的鸿沟是不可持续的，进行更多地改革势在必行。”[4]
2.公共部门养老金计划内部有很大的不公平。这突出的表现在同一个最后收入计划中，高薪员工与低薪员工的养老金待遇差距惊人。尼尔·雷科德（NeilRecord）研究表明，在一个最后收入计划中，假设两个人同样在15000 英镑/年起薪上开始工作40 年，他们的首年社会保险费为3060 英镑，约占工资的20.4%。其中工资增长较慢的那个人，如果40 年中工资收入年均增长2%，而另一人年均增长5%，低工资那个人最后年度缴费为17,234 英镑，占当年最后工资收入32,471英镑的53.1%；高工资那个人最后年度缴费为86,422英镑，占当年最后工资收入100,571 英镑的85.9%。[5]
二、第一次改革：工党温和调整的失败
2005-2008 年，前工党政府展开了对公共部门养老金的温和的参数改革。2005 年4 月6 日军人养老金最先启动，最迟启动的是2008 年4 月1 日开始的国民保健养老金和地方公务员养老金改革。这次改革的主要措施有：
（一）提高养老金年龄。政府原计划从2013 年开始对包括现有成员在内，提高退休年龄到65 岁，但受到工会大罢工的强烈抗议。妥协的结果是，从2006 年开始中央公务员、教师和国民保健养老金的退休年龄从60 岁提高到65 岁，警察从50 岁提高到55 岁，消防员从55岁提高到60 岁，而地方公务员养老金和军队没有改变退休年龄。最重要的是，退休年龄的提高，均只针对新成员。改革后，2006 年新入职的20 岁的公共部门职员，在其2046 年退休时，仍然60 岁就退休了，而国家养老金退休年龄此时已经为68 岁，两者相差8 年。
（二）轻微提高缴费率。教师养老金的新成员缴费率从6%上升到6.4%，地方公务员养老金针对所有成员调整缴费率，从6%改为5.5-7.5%。另外，警察养老金从11%下降为9.5%，消防员养老金从11%下降为8.5%。总体看，缴费率的变化不足以弥补待遇可能带来的支付压力，甚至部份公共部门养老金还在改革中降低了缴费率，为将来的养老金支付带来了潜在的危机。
（三）调整待遇系数。地方公务员养老金废除了85规则①，国民保健养老金、教师和地方公务员养老金的养老金待遇系数从60 分位下降为80 分位，警察养老金待遇系数从60 分位下降到70 分位，军队和消防员基本没有变化。值得提及的是，中央公务员养老金待遇系数从60 分位调整为每年2.3%，如果按40 年缴费期来计算，其养老金替代率上升为92%。待遇系数调整在一定程度降低了养老金支付水平。2008 年时，英国财政研究所估计，如果年实际贴现率以2.5%计②，教师养老金改革使养老金权益价值从工资的14.7%下降为11.2%。[6]政府希望国民保健养老金、教师和公务员养老金计划在50 年的时间里能节省130 亿英镑。事实上，这个数字微不足道，甚至小于公共部门养老金一年的支付金额。
（四）劳资养老金成本分担和资方支出封顶。政府要求在国民保健养老、中央公务员、教师和地方公务员养老金计划实施劳资养老金成本分担和资方支出封顶协议。这意味着在未来养老金支出的额外成本将会在雇主(或财政)和雇员之间按50：50 分摊。另外，雇主缴费将有一个总限额封顶。这些措施减轻了雇主的养老金责任，使得公众曾对未来养老金税收负担有一种错误的乐观。实际上，成本分担和总额限制并不能解决问题。总额限制协议通常只适用于假设的人口因素可能导致的支付成本上升，但没有包括金融因素带来的成本上升（如贴现率提高）等。另外，总限额只提及预期外的成本上升，预期中的老龄化带来的成本上升还得政府和雇主分担。
英国财政研究所认为，“上述改革是非常温和的调整，并且只针对新成员。”总体看，工党政府的这次改革是不成功的。由于政府实施中没有有效取得公众的社会认同，特别是改革中受损的工会进行了强烈抵制，并连续举行了多次大规模罢工进行抗议，使这些有限的改革措施没有得到真正的落实。
三、第二次改革：联合政府的激进选择
2009 年欧洲债务危机的发生，使英国政府感到了更大的改革压力。2009 年12 月17 日，受财政部的委托，胡顿（Hutton）爵士领导成立了养老金政策专家组成的公共部门养老金独立调查委员会，目的是通过研究，争取公众的理解，提高公共部门养老金成本透明度，在此基础上向新政府提供一套可行的公共部门养老金改革选项。2010 年5 月，工党败选下台，卡梅伦联合政府上台。5 月19 日，独立委员会向刚刚上台的联合政府提出了改革建议，得到新政府的积极回应。2010 年7 月和2011 年3 月，独立委员会分别发布了《改革公共部门养老金——对更多挑战的解决之道》和《养老金独立调查委员会最后报告》两份报告。
两份报告认为，公共部门养老金待遇水平太高，达到雇员最后收入的40%，而雇员和雇主缴费实际价值只有雇员最后收入的20%，这在财务上是不可持续的。为此，委员会提出9 项改革选项：提高养老金领取年龄，调整待遇系数，采用职业生涯平均收入作为计算标准，工资封顶，改变养老金待遇指数调整标的，建立国家保险制度并允许协议退出，改待遇确定型计划为缴费确定型计划，采用名义缴费确定型计划，或者混合养老金计划等。政府很快对胡顿委员会的建议表示原则性认可，并向公众部门雇员、工会和其它社会团体征求意见。在意见反馈基础上，政府出台了白皮书。2011 年11 月30 日，超过200 万英国公共部门员工举行了1926 年以来规模最大的罢工，抗议英国政府酝酿中的养老金改革。[7]和谐工会负责人戴夫·普伦蒂斯说，他所在工会不常举行劳工行动，这一次，确实“被激怒了”，“数以百万计员工，主要是低薪女性，因养老金改革遭受不公正待遇。”
2012 年5 月10 日，英国公共部门职员又举行全国性24 小时大罢工。据估计，罢工总人数超过40 万。除了政府部门公务员外，还包括国家医疗卫生系统的工作人员、大学讲师、博物馆工作人员、就业中心、边境以及税务机关的工作人员。代表国家医疗卫生系统大量员工的联合工会一位发言人表示，超过九成的工会会员反对政府修改养老金制度。[8]面对强烈的抗议，政府一方面希望加强与工会等地沟通，另一方面稳步地推进改革措施。2011 年11 月29 日，英国财政大臣乔治·奥斯本在议会下院发布政府刺激经济增长方案，宣布两年内把公共部门工资增长幅度限定在1%以内，同时削减30 万个公共部门工作岗位。2012 年9 月13 日，政府向议会提交了立法建议，2013 年4 月24 日，《2013 年公共养老金法》正式颁布。新一轮改革主要由以下内容组成：
（一） 养老金指数调整标准由商品零售价格指数（RPI）改为消费者物价指数（CPI）。此项改革曾于2010年提出但未实施。从长期看，CPI 比RPI 增长率低，此次重提这项措施，是因为它将在中长期会大大缓解养老金的支付压力。英国预算责任办公室（OBR）预计：到2016 年，CPI（2%）将与RPI（3.8%）相差1.8 个百分点，如果按照新措施执行，则政府养老金补贴将减少17%。2010 年政府预算报告指出，如果改为与CPI 相挂钩，到2015 年一年可以节省18 亿英镑。而对雇员来说，这一变化会导致将来的养老金严重缩水。以年均养老金收入10,000 英镑的教师为例，根据现在的预测CPI 与RPI 相差1.2%，以CPI 为2%计算，20 年后预计养老金总额为245,500 英镑，而以RPI 为3.2%计算，20 年后预计养老金总额可以达到278,857英镑，两者总额相差超过10%。
（二）改变养老金计划结构。成立新的缴费确定型计划或职业生涯平均收入计划（Career Average RevaluedEarnings(CARE)schemes）代替最后收入养老金计划，后者将逐步关闭。原来的地方公务员养老金计划将在2014 年3 月14 日停止新成员进入，其它国民保健计划，中央公务员计划等2015 年4 月停止接收新成员。这是此次改革的最关键措施，特别是缴费确定型计划相对于待遇确定型计划，属于养老金体制的结构性调整。按照职业生涯平均收入计算的待遇确定型计划，也将对雇员的养老金收入数量和结构产生重大影响。
（三）调整养老金领取年龄。将公共部门养老金领取年龄与国家养老金领取年龄统一，但消防员、警察和军队雇员将60 岁退休。因此，大部份公共部门养老金计划将在2020 年将成员的养老金领取年龄从65 岁提升至66 岁，2027 年提升至67 岁。2005-2008 年的类似改革曾经激发了强烈地反对和罢工，而此次改革力度更大，将退休年龄与私营部门同步。
（四）雇主支出封顶。封顶数为雇员养老金收入的某个比例，如果雇主的支出超限，要列出如何调整雇员缴费或福利以尽快恢复财务限额要求。这项措施目的是确保纳税人在不可预期的养老金支出中，只承担有限责任，从而避免未来养老金债务对雇主的过大压力。
（五）加强养老金计划管理和监管。一方面，加强对新养老金计划的监管，强化信息公开。另一方面，努力破解公共养老金计划与私有计划的双轨制，完善“公平交易”规则，允许成员福利在不同养老金计划间自由迁移。这其中最重要的措施是公共部门养老金计划向私有部门雇员开放，允许其协议进入。地方公务员养老金计划改革前已经实现这点，2013 年6 月13日，中央公务员养老金计划也启动此项工作，国民保健养老金计划等将陆续跟进。
（六）上调高收入雇员缴费率。从2012 年4 月开始，通过三年左右时间，逐步将高收入雇员的缴费率平均提高3.2%。以地方政府雇员为例，缴费率将由现行5.5%-7.5%提高至5.5% -12.5% ， 其中收入在150,000英镑以上的高收入雇员缴费率从7.5%升至12.5%，收入为21,101-32,400 英镑的中等收入雇员缴费率从6.5%提升至8.3%，收入在15,100 英镑以下的雇员缴费率仍为5.5%。
（七）过渡保护。截止2012 年4 月1 日时，距离退休年龄不足10 年的年长雇员养老金不受改革影响。需要提及的是，《2013 年公共养老金法》目前只是提供了一个改革的框架，不同的公共部门将由相关政府部门陆续提出改革细则。最后改革的具体措施将相当复杂，改革如果能够顺利实施，也将花费数年时间才能完成各项具体工作。由于不同利益群体分歧甚大，这些措施能否落到实处，还有很大的不确定性，特别是相关行业工会是否会发动新的大罢工，目前政府仍然没有信心。
无论如何，新一轮养老金改革不是2005-2008 年改革地重复。经过2009 年欧洲债务危机地冲击，人们普遍都认识到原有福利体制不可持续，改革的民意基础大大加强，反对改革的公共部门工会及其会员相对被孤立了。改革后公共部门养老金体制总体上仍然是待遇确定型计划为主，但雇主和国家财政的养老金责任总体成本将得到控制，雇员养老金福利将出现较明显地下降。新一轮改革无论是深度还是范围都更加激进，但因为欧洲债务危机的警示作用，整体社会氛围都转变了，使这次激进的变革总体已经接近成功。英国养老金政策研究所（the Pensions Policy Institute，PPI）指出，这次改革如果得以落实，影响将十分深远。它将使公共部门养老金的工资替代率从23%下降到15%，其中中央公务员下降最多，将从27%下降到17%。改革将使政府在非基金的公共部门养老金计划上的财政支出减少1/4。不改革情况下，到2065 年政府为公共部门养老金计划提供的支出将占GDP 的1.1%，而改革后下降为0.8%。2012 年7月，首相卡梅伦表示，尽管面对工会的强烈反对，他们还是把公共事业单位的养老金财政支付金额降低了40%。他认为这件事是前保守党政府努力了17 年，前工党政府努力了13 年也未完成的事，并自许从这点看联合政府所取得的成绩毫不逊色于此前的布莱尔、约翰·梅杰甚至是撒切尔政府。
虽然如此，改革可能很难真正撼动目前养老金体制成员间的不平等。尼基·克利尔（Niki Cleal）指出，改革后公共部门养老金仍然比私有部门的缴费确定型养老金计划的福利更慷慨。[10]
四、对我国机关事业单位养老金改革的启示
机关事业单位改革也一直是我国养老金体制改革的热点与难点。英国公共部门养老金改革的经验与教训给了我们思想的火花，启示了我们相关改革中需要注意的若干问题。
（一）要落实成员缴费原则。英国公共部门养老金制度之所以要改革，最主要原因政府承担的养老金负担太重。在面临老龄化浪潮和债务危机冲击下，财政已经无法保障养老金制度的中长期支付能力，究其原因，一是雇员缴费偏低，二是成员待遇太高。英国人同时从提高缴费和降低待遇入手，取得了明显的效果。
我国机关事业单位养老金制度在这方面比英国的情况有过之而无不及。最突出的一点是，机关事业单位养老金的主要收入渠道是财政支付，成员基本不缴费，支付责任和风险完全集中到国家和雇主方面。这种体制之所以还没有出现财务的重大危机，原因是人口红利期尚未结束，巨额的支付责任被延后；以及政府财政收入增长迅速，支付能力较强。然而，这两个因素都是不可持续的。要确保制度可持续发展，首先必须建立国家、雇主和雇员三方缴费原则，特别是要强调成员的缴费责任，逐步实现养老金基金的自我精算平衡。
（二）重塑养老金制度目标模式，破解养老金双轨制
英国公共部门养老金改革的另一个重要动因就是公共与私有职业养老金之间不平等，事实上形成了养老金双轨制，激发了私有部门和社会民众的强烈不满。英国人解决的方法是将公共部门养老金成本透明化，在此基础上将养老金责任向雇员适度转移。这个问题在我国表现得更深刻也更复杂。目前，我国基础养老保险制度分为“三险一贴”，其中机关事业单位养老保险制度与企业、农村社会养老保险制度的缴费与待遇水平都存在明显的落差，形成了广受诟病的“双轨制”。虽然将养老金制度并轨，体现养老金公平的呼声日益高涨，但现实的改革进程却举步维艰。2009 年国家在重庆等五地启动了事业单位养老金改革试点，但至今几无进展。这个难题的出现，一个核心的制度原因是我国基础养老保险制度担负了国家基本养老金和职业养老金两种职能，养老金的统筹账户与个人账户因此无法真正分开运行。这样，本来是不同行业之间职业养老金很可能产生的差距，就以扭曲的形式表现为基本养老保险的差距。世界银行曾经提出养老保险的“三支柱”、“五支柱”原则，其核心是以各支柱的功能，而不是以目标人群来设计养老金支柱。我国与之相反，是以目标人群而不是以支柱功能进行制度安排。
对此，建议重新审视我国目前的基础养老保险制度，将其拆分为国民养老金和职业养老金两大模块，前者实现全国统筹和并轨，重点保障基本收入底线；后者做实个人账户，与职业年金合并后独立运行，重点改善收入。调整后养老金“并轨”将集中于国民养老金模块上，理论上更科学，也减少了财务成本，还能推动职业年金发展进入快车道。譬如在文化部门，文化事业那一块的可以归属于国民养老金部分；而文化产业的一块可以归属于职业养老金。
（三）老龄化冲击下，应尽快实施渐进式延迟退休年龄政策
老龄化最大的影响是改变了抚养比，使现收现付的待遇确定型养老金制度出现了巨大的隐形债务和支付危机。在经济增长相当时期内不可能对冲抚养比下降影响的情况下，只能选择降低福利、增加缴费或提高退休年龄。这其中，提高退休年龄是最可行的选择。英国政府提高公共部门退休年龄的改革曾经引发了广泛的反对，但英国工党和保守党在此点上达成了高度共识，说明这一政策是大势所趋。我国职工退休年龄偏低，至今仍然基本沿用1951 年《劳动保险条例》及1955 年《关于国家机关工作人员退休暂行办法》的规定。在老龄化日益突出，而且是未富先老的养老形势下，我国应当及早制定渐进式延迟退休年龄政策，并做好民众解释工作，防止因短期的社会公众情绪化因素而延误了“人口红利期”的改革时间窗口。
（四）信息透明是凝聚改革共识的有效途径
英国历届政府为了短期执政需要，曾经长期隐瞒养老金基金的隐形债务规模，误导了公众的认识。目前我国机关事业单位养老金信息不透明，未来的养老金支付成本没有精确测算，这导致体制内成员没有危机感，反对长远着眼的制度调整，而体制外的公众则情绪化的要求尽快并轨。这种状况对推出具有长远眼光的改革无疑相当不利。对此，应当加强我国养老金信息披露制度，引导公众正确认识养老金体制现状与发展规律，寻求改革的最大公约数。
时间： 2014-06-28 来源：社会科学家 作者：李贵强