内容提要: 中国的财政近代化肇始于清末，开拓于民国。自清末新政以来，思想界对财政预算的性质与作用的理解逐步深化，实现了对于税政管理从民本思维到民权意识的突破，并提出了约束政府“钱袋子”的公共财政思想，这促成了中国政治理念的转型。通过财政预算的控制来约束政府权力，是近代思想家对于中国的现代国家建构所做出的理论贡献。
关键词: 财政预算; 政治理念; 国家建构
财政是国家的生命线，而以约束政府财政支出为主旨的财政预算，则是近代国家的伴生物。中国的财政近代化肇始于清末，开拓于民国，自清末以来，随着西方财政思想的涌入，思想界对财政预算的性质与作用的理解逐步深化，近代中国的政治理念也随之发生了深刻的变化，这也促成了中国近代意义上预算制度的最初尝试。
一、近代中国的财政困局与财政预算机制的产生
清代前期的财政可谓是我国财政发展的巅峰时期，但此后盛极而衰; 自鸦片战争以来，清廷财政上日益吃紧，统治者只能依靠向国内民众的过度汲取来缓解财政压力，为维护统治，清政府不得不靠大量举借外债以残喘，而大量的实业借款和地方性借款又不断加剧着财政的困难。此时，原有的财政管理体制渐渐难以按照以往的轨迹正常运转，在另一方面，对于中国而言，“自明清以来，其财政制度，皆为一集权之形式，地方根本无独立之财政可言”，但到了清代末期，事情已经发生了很大的变化，地方政府的财权做大，已经严重地威胁到了中央的统治地位。
事实上，自从清廷为了镇压太平天国运动而允许各省自筹饷需，户部不得不将“奏拨解部”变通为“按年定数指拨解部”之法之后，清代的地方财政体系便逐渐形成，中央财政通过“解款协款制度”牢牢控制绝大部分财政收入、地方并无独立财权的局面已经被打破，各省自行收支的制度体系孕育而生，随着各省税权的强化，地方与中央的财政关系也发生了明显的改变。到了清朝末期地方督抚“于财用实数，每匿不令部知”，反观度支部则“于外省款项，每令其据实报明，声音决不提用，及至报出，往往食言，外省常畏其相诳，故外不信内。”此时晚清中央与地方的财政关系混乱而紧张，清政府掌控全国财力的权力日趋衰微。
由于一系列内忧外患的冲击，清朝财政已十分窘迫，到了1903 年财政收入仅为10 492 万两，支出13 492 万两，亏空额达3 000万两， 1910 年度支部制订的1911 年的财政预算收入为296 962 719两，财政支出则高达338 652 272 两( 卷68) ，财政亏空额已经达到了4 169 万两，就连度支部尚书泽公也承认，“自从甲午、庚子以后，每年骤添国债数千万，现在时局艰危，添练陆军以为国防之计，而教育、司法、实业、民政、交通诸事，无一件不关紧要，无一件不需巨款。现又筹办海军，财政困难已达极点。”巨大的财政压力似乎正在暗示着一场翻天覆地的变革，晚清中国也正呈现着每一个王朝末世的时候难以避免的轮回。
面对难以克服的财政危机，清廷要如何才能渡过难关，要如何才能减少官吏的贪腐浪费，又要如何才能减少民间的抗税之声? 时人有言“预算者，国家整理财政之基础也，求收支之适合，立行政之系统，节官吏之浪费，减人民之负担，舍预算莫由故近世立宪，国家无不以预算为第一要义。”在清末新政时期，社会精英已经对西方国家的财政立宪之路有所了解，并试图仿效西方，试图通过成立国会来实现对清廷财政预算的监督，希望从体制内缓解清廷的财政危机，于是，仿照西方成立国会，并由国会审议财政收支，成为大清王朝的最后一颗救命稻草。预算者，“实一国项下遵依法律所收诸税则外，行政官不得滥有所征索;除预算表岁出项下所列诸款目外，行政官不得滥有所支销，此立宪国之通也”。近现代意义上的预算制度是民主政治的伴生物，在资政院和咨议局成立之后，其预算审查权很快得到了明确，中国在清末新政时期第一次产生了具有近代权力制衡意义的预算制度。不过，由于清末新政时期的财政预算出台是以重新划分中央和地方两个财政范畴，以统一全国财政、规范地方财政为目标的，这使得清末立宪时期的财政预算建设的意义更多地体现在了制度建设层面，之所以要进行财政预算，主要是为了应对棘手的财政危机。但在实际运作中，随着《宪法重大信条十九条》的出台，资政院的预算审查权借此历史机遇得到法律上的承认。而且，在资政院开院之初的第一次常年会上，议员们还将原预算额37 635 万两核减掉了7 790 万两，资政院第一次常年会上对于清廷政府预算的审议，可以看作是我国议会与政府财政权力博弈的最初体验。
国民政府成立后，也很重视对预算的编制，并进行了一系列的预算体制改革，一方面详细制定了预算编制，另一方面也积极督促决算的施行，国民政府编制的国家预算可以说是开创了中国现代预算编制的先河。与此相一致，思想界关于财政预算的理解，也更加深刻。这一时期已经有学者认识到一国政府的施政方略完全可以通过其预算图表一目了然，“预算上经费之增减，亦可以窥见政治之真状。军务债券充塞，则汲汲于武力可知; 反之，军费减少，则其政府必醉心和平明矣。”预算对于一国政治经济发展的重要意义，学者们也有论断: “国家的预算，常是一国一年中行事的预定表，也是一国经济的缩写图，由国家的预算中，我们可以看见一国这一年中所走的方向，也可以窥见一国经济的大势。”
虽然民国时期战乱频仍，国民政府军费浩繁，致使在实践层面国民政府的预算决算往往不能严格实施，甚至学者闵天培认为“自民国以来，有预算无决算，而预算数字，既多不确，预算法案，又多变更，所谓预算者，仅其形式而已。”但是在思想界，已有越来越多的学者明确提出了财政预算在政治上的意义，如曾浩春指出“国家之有预算，盖以确定财政之数额，而调剂收支之均衡”，而“预算于财政性质外，更有其它政治意义存在”，“在现代国家，当讨论预算时，其大部分工作，皆为对于政府政治上设施之质问”，并认为“现代文明国家，莫不以政治之安定，财政之充裕，必赖乎预算。盖必定期预先推定国家出纳，而后能有条不紊，政事应时而举，岁入以时征收，岁出及时支付”，“故谋国而不先谈预算，訽絳实未免陷于弃本逐末，隔靴搔痒之弊也。
任何一个国家在即将发生根本性变化之前，都会首先在其思想界有所先兆。随着中国近代以来财政危机的深入以及中西文化交流的加深，公共财政思想也逐渐被中国的知识精英们所理解和接受，而伴随着清末思想界对财政预算的性质与作用的理解逐步深化，晚清中国的政治理念也出现了带有现代性的标识。
二、从民本到民权: 近代中国纳税权利意识的出现
如何理解人与国家的关系，往往直接决定了思想家对于社会政治生活理解的境界。由于近代财政预算机制的萌生是以政府财政困窘为时代背景的，无论是清末新政还是国民政府的战争支出都急需大量的财政支持，这使得如何理解纳税人与国家之间的关系，就成了思想界无法回避的问题。传统中国以“所有”而不是“公共”的观念理解了国家，近代思想家虽然正确认识到国家不应是一家一姓的私产，但在回答国家是什么的问题上，又回到了“天下是天下人的天下”的老路。如康有为有言: “国为公有之义，最先出于中国”，“盖天下者，天下人之天下”。但是，无论中国近代思想家在理论上将国家的主人定义为多数还是少数，都毕竟为国家设定了所有者。在这样的思维逻辑中，民众在法律上只能是税负的承担者，而不会成为纳税权利的主体。
在清末新政初期，以轻徭薄赋为优良治国方略的传统民本理念依然在思想界占据主流，而民众向政府交纳皇粮国税也是被当作天经地义的，如在试办印花税的问题上，就有时人认为“立宪国民有纳税之义务，斯固环球公例，况乎亚圣有言: 无君子莫治小人，无小人莫养君子。上之什一取税，下之踊跃输将实国与民相维相掣之公理”，而“举行新政匡济时艰，皆国民公共之事业，苟其度支不给自应征取于民，此则不能以重征病民者相提并论”。可见，在时人看来，国人向统治者缴纳税款，乃是亘古不变的公理，毫无讨价还价的余地，而统治者向百姓征税，只要不至于涸泽而渔以断税源，就已经是对百姓体贴入微的圣王明君了。以传统的民本思维来考量近代意义上的财政预算，尽管持这一思想的学者也十分关心民众的利益、民生的疾苦，但是却将民众的贫富寄托于统治者的不至于过分奢靡上。由于没有认识到民众的权利，特别是作为个体的“民”的权利，使得在这种思维惯性的指引下，取之于民并用之于民，已经成了民本思想指引下对预算问题的最深刻理解，所谓“取之于民者，仍悉用之于民，预算决算之案必经议院通过。无一毫涉于需糜。此所以税重而民不以为苛，役繁而民不以为病也。”
晚清已经有学者认识到了国家的财政支出，应该得到纳税民众的许可与监督的问题，财政预算的意义就在于能够使国家的财政处于民众的监督之下，民众应具有财政参与权，“苟宪政亟行，使薄海臣民皆得参与财政之权，增所应增，减所应减，悉裁诸舆论之大公而朝廷不复以向来之私见参之，上利国而下不病民，此诚万国之所莫及者也。”而如果公民怠于行使自己的监督财政的权利，甚至被学者认为是自弃天职，所谓“预算一事乃政府引起我国民对于政府而行使其监督权者也。国民如放弃其责任而不尽其监督之责，是谓自弃其天职。”个人权利意识的逐渐觉醒不仅使中国传统政治哲学获得了近代转型的源头活水，也使得财政立宪思想的种子撒向了古老中国的土地。
民国时期，更多的学者认识到了预算与民权的关系，所谓“史上，求预算发展之迹象，则所谓一部民治史者，实亦一部预算运动史也”，而“国家费用一文，必须民众许可，使民众操有预算实权”。在国家的财政收入与公民的私有财产权之间此消彼长的关系问题上，曹翼远指出“财政权实实在在很庄严的兀立在民权防线的前卫”，即“财务行政中之收入方面，大部分与国民私产权立于相对地位，往往削弱私有财产权所涵的不可侵犯之威力”，并进一步认为“立宪国家总是将财政权牢握于人民代表所组成的国会手中，自然而然地形成财政权力机关与财务行政机关分开的制度”，而“财政权起源甚早，可以说现在立宪国家民权之发皇，皆昉于财政权的获得”，“国会掌握的财政权，为全部民权中最重要最有精彩的控制国事之权。”此外，预算还被论证为保证公民权利的重要举措，比如在确立市预算的问题上，董修甲就明确地指出: “有此市预算，则立宪国家市民之权利，赖以保证，监督市政之目的，可以达到。”
传统中国以“所有”而不是“公共”的观念理解了国家，这使得“民众向政府交纳皇粮国税是被当做天经地义的，统治者只要对民众的索取不至于涸泽而渔，不至于使民众揭竿而起，民众供养政府是完全符合国家征税公理的。”民主政治不是先知先觉者的给予，只有在民众能够自我捍卫权利时，民权才有意义。在中国传统的民本思想里，民众只是利益的获得者，民众的利益只能由统治者来谋，民众无法在国家的财政活动中表达其利益诉求。在近代民主思想家那里，公民则被设计为主权者，而公民权利意识的觉醒是一个国家走向法治的重要环节。在财政预算的问题上，走在时代前沿的思想家已经认识到纳税不仅仅是一种民众对政府所承担的义务，更为重要的是，政府所获得的税收，是广大民众不可侵犯的私有财产的一部分，这样，政府在使用财政收入的时候，必须要征得民众的同意，接受民众的监督，而预算正是保障公民权利实现的重要手段。这种思想已经远远__超越了传统的民为国本、载舟覆舟，以及取之于民用之于民的思维模式，公民作为纳税主体的权利意识的觉醒，是政治理念突破固有专制框架成功转型现代的重要标志。
三、看住“钱袋子”: 近代公共财政思想的萌生
回顾历史，在世界各主要国家现代国家建构的进程中，其代议机关与行政机关在财政、预算权力上的博弈，总是处于变化而多样的竞争之中，许多国家都是通过一次又一次的预算改革将政府改造成为一个负责任的政府。比如，最早进行了财政立宪的英国， 1215 年英国社会各阶层逼迫国王签订《大宪章》，从此英国国王不能再肆意征税，而必须事先经过各大主教与贵族的允许。从此开始，“无代表不纳税”的政治思想逐渐在西方新兴的资本主义国家中确立下来。近代中国的很多学者，也逐渐认识到了财政预算与约束政府权力之间的内在联系，杨度认为:“国会之职权，有关于改正宪法及附属法令之职权，有上奏之权，有关于会计监督之权，有关于法律之权，有关于命令之权”，“而其中最足以监制政府者，莫如会计监督之权。”可见，在杨度等立宪派学者看来，清末立宪的根本目的在于保护公民权利，制约政府权力的核心在于代议机关对于财政监督权力的把控。针对君主立宪制政体的设计，晚清还有学者提出了君主的财政支出与国家的公共支出相区别的问题，“国家之取财于民也，不外以一国之财治一国之事，仍散之一国之民故人人均有纳税之义。若中国则不然，不以财为国家之公财而以财为君主之私财。由是中国之愚民以为吾辈之纳税皆所以供君上之私用也。上日富则民日贫。”因而“今日理财计宜于国家岁入之正供酌拨巨款以供皇室之储藏，此款而外凡所入税额，悉储为国家公用之财，复刊布预算各表以示人民，使天下之民晓然于所纳之财均以治一国之公益，则税额虽加，亦必捐输，恐后而横征暴敛之祸。”［18］这里，作者将国家的财富区分为国家的财富和君主个人的财富两个领域，这不仅是对天下国家观念的一种全新反思，同时也为纳税人对于国家财富所拥有的自然权利，预留了论证空间。进而还有学者提出了一预算的实质是议会拘束政府行为的见解，所谓“国家之所以编制预算案者，盖以一年之中收入支出非有一定标准将恐入不敷出也。故于一会计年度中，预制定之凡立宪国家制定以后，收入支出皆不得越其范围。是谓有‘拘束力’。此拘束力者非政府自拘束之而议会拘束之也。若专制国家则政府自制定之而可以自由增减，国民不得而过问焉”。
公共预算的周期，自编制、审议、执行直至决算，都要历经权力机关的参与，诸青来指出: “各国当局治理财政，未有不遵严重之法规，受他机关之监督，懔懔然惟恐稍有僭越者”，因为“权之所在，即弊之所伏。纵使执政清白乃心，出纳并无浮滥，取于民之方术不同，则其得失利害之间，必须广益集思，藉察民意所在。是故立宪国人民，咸以监理财政之重任，委于民选代表之身，犹恐其纠察未周，易滋流弊，别设一审计机关，为严重之监督。法规不厌其详，程序不嫌繁复，盖在法治国家，一切措施秩序有序，不论谁何，罔敢越轨，此出纳之际不容有丝毫苟且，而廉洁政府所能成立也。”曾浩春更进一步指出: “预算上创制权及决定权分立，以成民治国家之通例”，“‘创制权’宜操诸执行机关之政府; ‘决定权’应付予全国人民代表之议会是也”，“二者各相牵制，实相完成，故能臻于精密。二者缺一，则陷于畸形。”面对抗日战争以来，军费的巨大开支，预决算不能平衡的社会现实，闵天培提出了预算不仅需要民主更需要公开的问题，认为“预算为岁计标准，关系建国方略，至深至矩，故法治国家，不问其为君主，或为民主，凡内阁之进退，恒以预算能否通过国会为关键”，故“世界各国财政大抵由全部之秘密，进为一部之公开，由一部之公开，进为全部之公开”，而“政治如能民主化，则特权自不能存在，特权如不存在，则财政自可公开。财政而能公开，则不致多编军队，军队如不多编，则军费不致庞大。军费如不庞大，则预决算必可平衡。”
财政预算是经济上统治和政治上统治的结合体，涉及广泛的权利关系，具有极大的社会经济联动性，以财政利益为根基的冲突堪称社会利益冲突的基本形式。如何约束现实生活中的权力，是政治哲学永恒的主题，传统中国在政治体制的设计中，缺失近代意义上的经济核算的制度安排，这使得王朝的稳定过分依赖于皇权乃至各级官僚机构的控制能力，而引入公共财政思想，以制约王朝财政预算的方式提升一个国家合法性依据，无疑是近代思想家在固有体制外寻找到的答案，也是他们为中国的现代国家建构给出了优良药方。
时间： 2014-06-27 来源：财政金融 作者：任晓兰