摘要: 预算法定是预算民主的产物，其形式意义在于保障支出必须且只能在预算规定范围内进行。然而，在预算法的制度框架之下，形式意义的预算法定面临失灵的困境，预算对支出失去约束效力。实质意义的预算法定放松了对预算执行者具体支配资金的行为约束，拓宽了预算事前授权的范围，与此同时将规制重心转移至预算资金使用的重大变动、预算执行过程以及影响预算执行的外部因素上，使预算效力重新得以实现，并确立了立法者与执行者预算权配置的新的平衡点。我国《预算法》的修订应当以实质意义的预算法定为方向，建构适应其要求的制度体系，扩大预算授权范围，确立预算变更的多元可控机制，规定绩效预算的基本框架，制定宏观总额控制规则。
关键词:预算法定; 形式意义; 实质意义; 预算约束; 预算支出; 《预算法》修订
一、引言
预算法定是预算立法者与预算执行者围绕资源配置进行权限划分的产物，因此，它是预算民主的一种实现形式。一般认为，预算法定强调的是预算付诸实施之前必须提交立法机关审议，一旦经立法机关批准通过，预算就具有法定效力，行政机关只能在预算范围内执行，不得擅自改变，尤其是不得突破预算规定的支出限额。这体现了一种形式意义的预算法定，即以维持预算本身的效力为宗旨。由于预算是行政行为的物质基础和现实保障，因此，控制了预算也就意味着控制了政府行政的权力根基，预算的民主控权意义便由此凸显。然而，当代受“给付行政”、“福利行政”等观念的影响，行政权的膨胀已经成为一种普遍趋势。其显著的标志便是预算支出大幅增长。①预算的制定不但没有实现控制政府支出的目的，相反还成为“一个推动政府扩张并使之理性化和合法化的工具”，［1］( P．93) 形式意义的预算法定及其所代表的民主控权模式受到严重冲击。对此，有学者主张回归预算控权的本质，并从财政立宪的高度强化对政府财政收支权力的约束; ②也有学者主张“预算适应环境突发事件的压力需要有弹性”，［2］( P． 81) 应当改变预算仅仅反映“过去的选择而不是将来的需要”的状况，使政策制定者“有一定的弹性去重新指导从缓到急需求的支出，从而使收入和支出的关系更加紧密”。［3］( P． 117) 观念的分歧集中于立法者与执行者的预算权力如何配置上: 是赋予执行者一定的自由裁量权，放松对具体支配资金的行为约束从而协调预算与现实的矛盾? 还是坚持预算的刚性约束，将政府支出严格限制在预算规定的范围内，保持预算自身的收支平衡?
我国《预算法》正值修订阶段，已经出台的《预算法修正案草案》审议稿( 以下简称《预算法》审议稿) 在这两者之间摇摆不定，呈现出维护预算形式法定与排斥预算形式法定的矛盾状态: 一方面其规定政府全部财政收入和支出全部纳入预算管理，以从制度上消灭预算外支出，同时严格控制地方政府发债以及可能导致预算赤字的其他支出行为，以实现预算收支平衡，保持预算自身的效力稳定; 另一方面，又基于保障民生、回应现实的目的，将法定支出排除在预算调整的适用范围之外，放纵了法定支出的膨胀，由此给预算收支平衡和预算效力维持带来消极影响。笔者认为应当对形式意义的预算法定之下的僵化规则予以修正，放松对具体支配资金的行为约束，同时强化对重大资金使用变动、预算执行过程以及外部因素的控制，建构实质意义的预算法定保障体系。
二、形式意义的预算法定与制度反思
如果说预算民主强调的是预算权配置上的分权制衡，那么，预算法定就是体现分权结果的制度安排。一般认为它包含以下几层意思: 一是预算的形成及运作过程受到法律约束，即预算的要素法定、预算的程序法定、预算的责任法定; 二是预算必须提交立法机关审议，一经通过就具有法律效力，成为各级政府及其部门在财政年度内安排各项支出的依据; 三是对于已通过的政府预算，未经法定程序，任何主体都无权擅自改变; 四是在特殊情况下，需要增加支出或变更既定支出的用途，必须得到立法机关的批准。以上所揭示的是预算法定的形式蕴涵。形式意义的预算法定意味着预算本身相当于法律，具有严格的约束效力。预算执行就是一个完成预先规定的收支计划的过程。当然，不同类型的预算——收入预算与支出预算的在效力上有所差异。收入预算并不能单独赋予政府强制性征收的权限，①因此，预算的效力实际体现在支出预算上，即预算对政府支出行为的拘束力。预算法定的形式意义在于两方面: 一是“向行政机关发布它必须予以执行的命令”［4］( P． 214) 从这一意义出发，预算实际上是一些授予政府权力并要求其运用所掌握的资源达致一定目的的行动指令; 二是通过审批预算编制与监督预算执行将政府的支出行为控制在预算之内，“公共预算是要将政府支出限制在政府可能获得的收入之内来防止透支，从而确保平衡”［5］( P． 1) 。在这一意义上，预算被赋予了控权的功能。支出金额、支出目的、支出期间、支出优先性顺序等都须按照预算规定执行。事后如要增加支出总额，也必须经一定程序重新编制预算调整案并提交立法机关审批。由此可见，形式意义的预算法定看重的是支出预算本身的效力——支出必须且只能在预算规定范围内进行。
然而，结合《预算法》以及《预算法》审议稿的相关规定来看，尽管其对预算编制、执行设定了较为严格的控制机制，但并没有实现预算对支出的约束效力，预算形式法定面临失灵。
其一，预算编制机制对外部支出需求的控制作用有限。各级政府总预算是由下级政府及其职能部门的预算自下而上汇总而成，主要反映的是完成部门职能所需的财政经费，与外部政策法规的决策过程严重脱节。但预算执行过程可能随时面临各种政策性、法定性的增支因素。单纯集中于公共资源内部分配的预算编制机制，即使能够控制一定部门的支出需求，也无法阻止来自外部政策法规所决定的支出需求，后者可能成为预算支出的直接依据。由于预算编制与政策法规分离，无法从预算的角度审查政策法规的合理性和相应成本，［6］( P． 248) 因此，难以实现预算对支出尤其是法定支出的约束，预算本身的效力变得不确定。一旦遭遇预算执行中有新的涉及支出的法律法规颁布或旧法修订，那么，此时的预算根本不起作用。从根本上讲，要维护预算的效力应当避免在法律规定中直接作出支出安排，预算资源的具体分配应当属于行政机关裁量的范畴，需要立法机关控制的是对社会公共利益造成重大影响的预算资金使用行为以及更为宏观的预算执行过程和外部因素的审查。
其二，年度周期控制机制未达预期目标。形式上看预算执行者面临着周期性的收支约束，年度内应当实现预算平衡，不得超出预算规定的支出限额。但是由于控制目标只对当前财政年度有效，因此，执行者可以通过让开支或收入行为提前或推迟进行的方式，起到操纵控制目标的效果，以满足当前财政年度预算执行情况良好的要求。［7］( P． 86) 例如预计本财政年度决算时可能出现支出增加或收入减少，为此将下一年度应征收的部分提前征收，或者本应在本年度支出的部分延迟支出，使当年的财政收支避免赤字。年度周期控制还意味着预算资金的分配是以年度为单位进行的，其本意是确保支出行为严格控制在年度批准的预算范围之内，但结果却可能变相激励执行者寻求更多预算资源，或者在年终进行“突击花钱”以“消化预算”，这不仅降低了预算支出的绩效，而且背离了公共预算的社会公共属性。
其三，预算调整审批机制不具实质意义。《预算法》针对预算执行可能出现的变更设计了预算调整审批机制，但是其适用范围仅仅覆盖支出增加与收入减少两种导致财政总额超支的情形以及举借债务增加的情形，核心关注的是预算平衡问题。至于那些不属于财政总额的变动，例如在“不同预算科目间的预算资金调剂使用”，即使在流转科目的性质、功能、用途等方面显著不同，或者流转金额比例较大，流转方向可能危害公共利益( 如从社会民生类支出向行政管理类支出流转) 等情形也被归入行政决定的范围，只需按规定报经财政部门批准即可实施。《预算法》两次审议稿将预算调整的适用范围扩大至预算总支出与社会民生领域支出的调减，使预算调整不再是简单的预算追加的代名词，立法审议的关注点也不再局限于预算平衡，而是包括改变预算的相关情形，使预算执行中的控制有所增强。两次审议稿还将超过预备费的应急性支出与因执行行政决定或措施导致增支( 或减收) 的情形纳入预算调整范围，一定程度上也有利于控制预算外的行政裁量因素。应当说，《预算法》的修订方向值得肯定。但是两次审议稿均将“依照有关法律和行政法规规定应当增加的支出”排除在预算调整的适用范围之外，也就是说法律和行政法规引起的预算支出变动属于当然增支的范畴，无须立法机关另行审议。这无异于将法律法规直接作为预算支出的依据。更为严重的是，即使将预算调整的范围进一步扩大至法律法规引起的预算总额变动，预算调整的审批机制又能否实质上控制预算支出增加，同样值得怀疑。预算调整有可能成为预算执行中一种常态化的变更机制，只要预算执行中出现需要增加总支出的情形的，就可以通过预算调整加以实现，或者在年初编制预算分配资源时，就明确地预期在年中会启动预算调整程序来满足现实的增支需求。因此，预算调整更像是一种“随用随取”的工具，而预算本身也几近于一种摆设。
其四，公债控制机制被规避。《预算法》规定，“中央预算中必需的建设投资的部分资金可以通过举借国内和国外债务等方式筹措”，地方政府各级预算“除法律和国务院另有规定外，不得发行地方政府债券”，这是保持预算收支平衡和强化预算效力的制度体现。但是，不仅中央财政发行的国债规模近几年大幅增长，①而且地方政府变相发债的现象也屡见不鲜。② 这表明法律设置的限制性规定实际上被规避了。同时，公债收入在《预算法》上并未被列为预算收入，公债发行不受人大的预算监督; 公债利息偿付虽被纳入年度全国财政支出决算表中，提交人大审议，但相关信息极其简化，人大要履行有效监督几乎不可能。这从另一个侧面印证公债是在法律和预算外运行的。值得注意的是，在法规政策层面曾一度释放出地方自主发债的合法性信号，①但基于对债务风险和地方政府偿付能力的疑虑，全国人大常委会审议的《预算法》二审稿还是删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，再次关闭了地方政府发债的大门。但是，地方政府的融资冲动并不因限制而消失，只要现实中刺激支出增长的因素仍然存在，公债作为一种弥补收支缺口的手段就有存在的必要性。一味限制的结果反而将公债推入不受监督的境地。
其五，赤字控制机制重心偏离。赤字与公债联系密切，公债既可能成为弥补赤字的手段，也可能成为诱发新一轮赤字增长的原因。当然，除了公债，还存在其他使预算支出增加，导致收支失衡的因素，因此，对赤字控制有必要单独加以考量。从现有《预算法》规定来看，赤字控制的重心在于预算编制，也就是在提交人大审议的预算中不得出现赤字，禁止“赤字预算”。但是预算获得通过之后，执行中出现的赤字又当如何削减? 如果按照目前利用中央预算稳定调节基金或者年度预算执行中的超收收入来削减赤字的思路，就存在很大局限。由于中央预算稳定调节基金本身就是从财政超收收入中提取进行“盈亏调剂”的产物，因此，赤字能否削减及其额度大小实际上取决于当年的财政超收状况。由于赤字控制重心“前移”，缺乏对预算执行中的赤字削减的制度供给，由此就带来了多方面的问题: 一是将超收收入用于减赤可能刺激超收，使超收常态化，并让收入预测中的人为低估现象更为严重; 二是运用超收收入减赤缺乏立法机关的监督，即使有超收收入，但能否确保用于减赤存在疑问，《预算法》审议稿规定各级政府年度预算执行中的超收收入“可以”用于冲减赤字，显然不具有强制约束力，更何况超收本身具有不确定性，能否达成减赤目标本身就难以确定; 三是超收与赤字在数量增减上直接对应，容易忽视赤字控制的另一重要手段——支出削减，形成超收、超支的恶性循环。因此，一方面是“禁止赤字”，另一方面却是赤字现实存在，这说明赤字控制基本失灵。
三、实质意义的预算法定及其建构进路
要保持预算本身的效力并不意味着必须执行僵化的规则。事实上，由于引起事后变动的因素大量存在，例如突发性的公共事件、经济危机以及各类应对政策、措施都可能刺激预算支出增长，客观上导致预算无法按照最初通过的方案执行，因此，如果一味坚持僵化的规则，回避预算与现实的矛盾，不仅不能维持预算的效力而且导致诸多负面影响。实践中绕开预算而由行政机关径行决定支出的现象屡见不鲜，这即预算形式法定的失灵。一个典型例子是2008 年为应对国际金融危机而启动的4 万亿公共投资计划，在实施中直接绕过了立法机关预先审批的环节，由中央政府自上而下地确定资金来源、使用领域。显然，如此大规模的反经济周期支出并没有事先做出预算安排，至于它对其他预算项目的影响以及能否实现年度内的预算平衡则更缺乏系统考量。此外，在实践中大量存在的应急性支出也往往在预算外运行。与前述反周期性支出筹划缺位不同，应急性支出有筹划，但是不够充分。《预算法》规定预备费是应对自然灾害救灾及其他难以预见开支的储备资金，在预算编制时应当按照预算支出额的一定比例提取。但事实上预备费并不能有效弥补预算执行中的资金缺口，事后的资金调度行为主要依照的是行政命令而不是事先的预算安排。
克服预算形式法定的失灵，关键是确立预算实质法定。实质意义的预算法定包括两个层面的内容:( 1) 弹性空间的赋予，表现在允许一定范围内的预算科目流转、经费继续使用，允许预算执行中债务或赤字增加，允许优先满足应急性支出的需求，从而在支出金额、支出目的、支出期间、支出优先性的顺序等具有一定弹性空间，以协调预算与现实的矛盾。( 2) 控制重心的转移，表现在不仅要审查预算科目内部的安排，而且注重预算决策与外部因素的关联; 不仅要求预算执行者的支出行为获得初始授权，更要确保事后的运作过程具有可持续的正当基础。可以说，实质意义的预算法定是向执行者让渡了一定自由，但是却由此产生了一种更有效的控制。它的意义在于，一是使预算的适用范围随着事前授权的扩大而相应扩大，有利于遏制执行者的预算外支出行为，从而更能强化预算的效力; 二是使预算执行中的变化更加多元，并且具有实质控制的效果，从而实现立法者与执行者预算权的平衡配置; 三是使预算与现实之间建立双向互动的关联，既能保持预算对现实的开放性，也能缓冲乃至抵制现实对预算的压力，从而建立预算支出的新型法律规制秩序。
为实现这一兼具弹性与可控性特点的预算法定，制度建构包括微观、中观和宏观三种进路:微观控制型进路: 确立预算变更的技术规则。制定预算的多数活动是技术性的，改变预算的过程同样依赖于大量的技术性规则。“预算通过一系列技术性因素与环境适应”，［5］( P． 278) 包括追加拨款、削减开支、延期支付、重新立项、应急基金和预算科目流转等。这些技术性因素通过改变既定的预算安排以确保预算执行中的弹性，又依据“预算改变”的程度来划分立法审议与行政裁量的界限，从而确保弹性的适度。具体而言，即对可能影响社会公共利益的重大执行变动纳入立法审议范围，其他轻微变动则由行政裁量决定。因其制度设计围绕预算资金使用展开，故称为微观控制型进路。以预算科目流转为例，英国预算法规定“一个部门可以在一个决议拨款中的两个款项之间进行拨转，但不能将一个决议拨款转到另一个决议拨款。这种拨转须经议会批准”。日本预算法规定政府只能在“细目之间作调整。细目指的是同一政府部门内部同一种政策目的且同一种经济性质内部的调整”。［8］( P． 57) 此外，按照日本灾害防治法律的规定，灾害应急支出超过法定预算的，应当向国会提交补正预算以弥补法定预算的不足，而不得从行政性经费或其他科目中流转资金用于应急支出，这也体现了“同一政策目的”、“同一经济性质”的限制要求。美国《1990 年预算执行法》设定了一个“防火墙条款”，禁止把国防支出、国际援助支出等项目所节约经费转移为国内其他自主性支出，［9］( P． 83) 也是基于科目性质、目的的考虑对预算科目流转方向进行的限制。整体观之，域外预算法上对预算科目流转的态度宽严不一，但都提供了有条件流转的弹性空间。
中观控制型进路: 实施新绩效预算。新绩效预算区别于传统预算最大的特点在于将预算资金的分配与预算资金使用效果联系起来，从投入控制转变为结果控制，从对支出部门的外部控制转变为自我管理。赋予管理者使用资金的自由度与灵活性，同时管理者对自己的决策后果承担责任。因此，它的弹性体现在资金具体使用上，管理者有权根据环境的变化和自身的特点来选择最有效率的投入组合，同时保证其决策权力能够向下属工作人员提供足够的激励。“适度”体现在绩效与预算的联系以及运用绩效信息对管理者进行绩效问责上，也就是说，资金运用的弹性是受结果束缚的。“一旦结果目标不能实现，他们就要承担管理责任”，［6］( P． 136) 并且下一年度的预算规模将被削减。因上述制度设计注重对预算执行过程的绩效控制，在此前提下放松对预算资金使用的具体控制，故称为中观控制型进路。自20 世纪80 年代以来，不少国家推行的预算制度改革便是以新绩效预算为主流。例如美国制定《政府绩效与成果法》，要求各个部门在为项目进行辩护和要求拨款时必须明确产出和结果并对它们进行测量; 其另一部法律《联邦职业培训合伙法》规定“主持培训的人的报酬，不是根据登记的参加职业培训的人数，而是根据受训的人得到就业的人数来计算”; ［10］( P． 123) 新西兰的《公共财政法》明确规定以产出和结果为基础编制预算。
宏观控制型进路: 制定预算总额计划。预算总额计划是在中长期( 一般是3 － 5 年) 预算年度内对财政支出总额、财政收入总额、财政收支差额及政府公债确定约束条件的制度安排。由于它是先自上而下设定支出目标及总额，再由各部门具体编制预算，注重宏观层面的预算引导以及政策过程和预算过程的外部联系，故称为宏观控制型进路。其弹性表现在目标指引、跨年度经费授权和保持指标动态平衡上。例如澳大利亚预算制度改革的目标是“发展更好的手段来识别和确定预算的轻重缓急，以确保最好的总体结果能够实现”; 新西兰的《财政责任法》要求政府说明广泛的战略优先顺序，指导政府的预算准备。［7］( P． 130) 此种目标指引本身不具有直接约束力，是方便政府能够在总额控制下灵活确定年度预算开支重点。又如，德国《经济增长与稳定法》、台湾“预算法”等都设立了跨年度经费授权制度，行政机关有权分年编列跨越几个会计年度的继续使用经费，立法机关不必逐年进行年度预算审查。［11］( P． 341) 如果年度预算有增支需求或者出现赤字增长情况，则允许在支出、收入、赤字、公债指标之间寻求动态平衡。
例如美国《1990 年预算执行法》规定联邦政府预算案中的赤字上限可以上调，条件是因增支或减收引起的赤字可以通过增收( 开辟新的收入来源) 或减支( 减少其他开支) 的办法得到弥补; 在州及地方一级政府，由于禁止预算出现赤字，美国一些州宪法中还允许发行少量的公债以弥补收支缺口，或者要求先行以年度税收进行补偿，当发生紧急事态或者税收失败而引发财政赤字时得发行限量公债，并在规定时限内偿清。［12］( P． 33) 弹性的适度体现在总额控制与关联审查上。首先确立收入、支出、赤字、公债等各项分类指标的总额计划，然后对所有影响预算的行动( 包括法律法规和公共政策) 进行关联审查，以便及时纠正对总额计划的偏离。例如加拿大、澳大利亚政府成立专门委员会评估、审查支出项目的效果并有权决定改动甚至取消某个项目。
四、未来的《预算法》: 基于实质意义的预算法定的考量
从形式意义的预算法定到实质意义的预算法定，这不仅意味着一种观念的转变，更应成为一种制度的选择。这就涉及我国《预算法》是否以及如何吸纳实质意义的预算法定并为之建立法治化的保障体系的问题。首先需要回答的是，为什么应当在《预算法》中吸纳实质意义的预算法定，它究竟是克服实践中效力不彰的一剂良药还是会适得其反? 我们现在更需要的是预算支出中的权力让渡，还是强化控制? 可能存在的质疑是: 目前亟待解决的是预算支出中的不规范现象，因此，首要目标应当是重申财经纪律和强化预算管理，那么，实质意义的预算法定还是否必要? 应当指出的是，第一，实质意义的预算法定是对预算效力的维护而不是否定，这与当前我国《预算法》的修订方向一致; 第二，实质意义的预算法定要求让渡的权力与更加有效的控制相互伴随，互为条件，不可分割，这与强调财经纪律与预算管理并不矛盾; 第三，实质意义的预算法定已经在预算法治改革中有所体现，要截然区分规范性与灵活性，控权与授权的改革进路并人为设定时间先后并不现实，亦无必要①。在此前提下，对于《预算法》的修订可以依照以下思路展开:
1． 扩大预算的事先授权。首先，为支持财政政策实施，在《预算法》上可以规定建立财政政策调节基金。如果整体经济活动的疲软危及宏观调控目标，政府为弥补额外增加的支出缺口，就可以动用该笔资金; 同时为保证来源渠道的稳定性，有必要规定从公共预算收入中提取的比例及与收入总量的动态关联机制。其次，为支持突发性公共支出的需要，在现有预备费制度之外，建立应急预算，就突发事件、危机状态下的收支状况作出提前安排。应急预算是在人大批准的法定预算之外单独编制、滚动修改的特殊收支安排。在《预算法》中应当明确规定应急预算的资金来源以及应急预算支出的适用范围。在资金来源方面，为减少应急性支出对既有预算安排的冲击，应当限制通过预算科目流转来充盈应急性支出的做法，而应从公共预算收入中获取; 在支出的适用范围方面，应当规定预备费、应急预算、预算调整不同的适用范围。预备费主要用于三个方面: 在危机防范、预警阶段的增支需求; 危机处置阶段用于相关职能部门的应急性增支需求; 在危机处置阶段用于社会救助的小于总支出一定比例(如3%) 的增支需求。应急预算主要用于在危机处置与重建阶段的达到总支出一定比例( 如10%) 的增支需求。预算调整主要用于各种应急性支出与正常执行的预算支出之和超过预算总支出的增支需求。
2． 确保预算变更机制的多元且可控。( 1) 这里的“预算变更”是比《预算法》上的“预算调整”涵盖更宽泛的概念，它既包括涉及总额变动的预算调整，也包括预算执行中的其他变动，例如预算科目流转、预备费动用、超收收入使用、预算周转金使用，对此，都应当在《预算法》中予以明确，以确定与不同变动相适应的控制机制。( 2) 规定人大审议与行政裁量在决定上述变动中的权限，既实现人大对预算执行过程的动态与事前监督，也不妨碍预算执行中所需的弹性。例如对预算科目流转附加条件，规定超出一定范围的流转活动，如特定经费的流转、人员经费流入、民生经费流出、经费流转总额达到总支出一定比例等不允许行政裁量决定，而须经人大批准。当然，为提高效率，审议可以由人大内设机构来完成，并且允许对预算调整方案的修正，而并非仅仅限于批准或否定。如果调整权限过于单一( 要么全部通过，要么全部否定) ，既会给审议机关或机构带来沉重的程序负担，也无法真正保障预算的效力。( 3) 扩大预算调整的适用范围，增强人大对预算执行中影响社会公共利益的重大变动实施监督的权力。属于预算调整范围的，应当包括预算总额的追加、追减及预算赤字水平的改变。建议在《预算法》审议稿规定的基础上，将预算执行中因法律法规导致预算支出总额增加的情形纳入预算调整范围，从而为预算之外的增支需求设置程序“过滤”机制。( 4) 为避免预算调整过于频繁启动，也有必要限定预算调整的启动次数与时间。《预算法》两次审议稿都规定“预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额”，目的是通过对预算调整方案编制形式的要求，在一定程度上限制政府预算调整的启动权。但是由于预算调整启动的次数、时间等未作规定，从理论上说，基于政府部门裁量的“必须作出并需要进行”的预算调整可以多次反复进行，这就容易扩大预算调整的适用频率，导致预算的不稳定性，预算调整失之过宽。因此，预算调整的启动次数和时间应当限定，结合预算执行的实践，可以规定一年内预算调整的启动次数不得超过两次，时间集中于第三季度。
3． 建立绩效预算的基本框架。绩效预算是建立绩效约束之下的、适度放权的预算管理机制。现行《预算法》缺乏对绩效预算的规定，《预算法》审议稿虽以基本原则的方式明确“各级预算应当讲求绩效”，但除此之外缺乏有关绩效的具体规定。“讲求绩效”的立法用语本身显得过于模糊，究竟是在绩效评价意义上“讲求绩效”，还是在绩效管理乃至预算决策意义上“讲求绩效”，并不清楚，绩效预算的概念尚未建立。这种微不足道的“点缀”也许是立法者出于立法技术的考虑，也许是面对如何法治化的理论分歧做出的妥协性选择。但无论如何，都无法满足绩效预算最低限度的法治化要求。所谓最低限度的法治化应当包括以立法的形式明确规定绩效预算的概念，建立绩效信息的形成、披露机制，规定绩效信息与预算决策的多种联系方式。而建立绩效信息与预算决策紧密程度的关联机制以及以绩效为导向的约束机制则是在此基础上进一步发展的方向与目标。目前，《预算法》应当对绩效、绩效预算的概念，实施绩效预算的目的、程序、管理机构及管理责任做出规定，以建立绩效预算的基本法治框架。
4． 制定宏观总额控制规则。( 1) 宏观总额控制是依法独立于预算之外成立的约束机制。年度预算须在其控制范围内进行编制，立法机关也应遵照该总额控制机制审议预算。我国《预算法》可以在“总则”部分对宏观总额控制的含义、地位、方式、期限作出原则性规定。此外，基于中央预算和地方政府总预算实行分别编制的惯例，宏观财政总额控制应当分别适用于中央预算和地方政府总预算。( 2) 宏观总额控制不局限于单项指标，而是包括财政支出总额、财政收入总额、财政收支差额及政府公债在内的，反映财政运行状况的全方位指标，这样做可以避免单项指标对预算行为的扭曲。以赤字控制为例，如果一项财政约束条件限于财政赤字的削减，那么为达此目标，可能迫使当政者通过增加财政收入，而不是削减支出来实现。［7］( P． 58) 因此，《预算法》中有必要对宏观总额控制的具体指标做出全面列举。( 3) 财政支出总额是诸多财政指标中最重要也是最难控制的一环。收入、赤字、公债的增加往往都基于支出增加的需求。要实现财政支出总额的控制应当细化到主要支出项目上，尤其是法定支出项目不能被排除在财政支出总额控制清单之外。可以看出，《预算法》审议稿已经在关注财政支出总额之下的某些支出项目，但是其努力方向更多在于保障而非控制这些支出。例如审议稿将“需要调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出数额的”情形视为预算变更，纳入预算调整的适用范围，这就意味着调减上述支出项目( 大都为法定支出项目) 要受到立法机关监督; 而“依照法律和行政法规规定应当增加的支出不属于预算调整”。两者对比，显然立法者的态度倾向于保障法定支出。法律与预算之间本身就存在天然的屏障，这就是资源的稀缺性，因此，法定支出并不必然产生预算安排的结果，在同属于法定支出项目之间，也有权衡和裁量的空间。在《预算法》上控制法定支出除了借助这道天然屏障，确定预算编制的裁量权之外，可以设置新增法定支出的预算条件，即减少其他支出或者增加收入; 规定法定支出的绩效评估机制，提升支出绩效水平; 更重要的是，建立政策法规成本的预算审查机制，对于那些足以改变既定预算安排的政策法规进行成本审查。为此，《预算法》可以授权在省级以上人大设立一个类似于“预算委员会”的机构专门负责对政策法规进行预算审查。( 4) 宏观总额控制区别于年度控制的重要标志就在于时间延展。一个多年度的控制制度既可以在充分实施的过程中确立一些重要的分界点，从而为政策调整和实现跨年度的预算平衡提供机会，同时也可以防范短期财政控制的失效。我国《预算法》可以结合现有的国民经济和社会发展5 年规划的制定、实施，将财政总额控制的时间确定为5年，以便与经济社会发展预期的状况相契合。( 5) 在确保宏观总额控制的前提下，应当对地方政府的公债发行提供弹性空间。值得注意的是，目前在少数城市试点的自行发债并不是真正意义上的自主发债，基于风险担忧而完全关闭发债大门的做法亦非明智之举。为此，在《预算法》的层面应当首先赋予地方政府的发债权，确立地方政府作为发债法律关系中的独立主体地位，［13］( P． 39) 在保障地方自主发债权的基础上，《预算法》可以对地方债发行条件、发债额度、筹资用途、债券流通、偿还机制做出规定，并适时披露债务风险。
时间：2014-06-27 来源：政法论坛 作者：陈治