——楼继伟新书《中国政府间财政关系再思考》读后
最近，我读了财政部新任部长楼继伟先生新著《中国政府间财政关系再思考》，有一些感想。这是一部对当前中国最为关键的财税改革进行深入思考的重要著作，值得关注。该书立足国情，放眼国际，提出了一系列对未来财税改革有启示意义的看法。
全书从总体上肯定了1994年以来的政府间财政关系的调整。1994年分税制财政管理体制改革确立了当前政府间财政关系的基本框架。基本保持稳定的体制能够连续运行近20年，应属首次。政府间财政关系是经济社会发展的风向标。正是在这样的一套体制，奠定了最近20年中国经济社会发展的基础。这20年，是国家财政能力不断增强的过程，财政收入占国内生产总值（GDP）的比例从10%左右的边缘逐步回升到20%左右，保证了市场经济条件下政府必要调控所需的基本财力。这20年，也是中央财政财力不断增强的过程，改变了中央与地方的财力对比关系，增强了中央财政的调控能力。
但是，这种体制在的内缺陷与其他制度配合，对未来经济社会永续发展构成了很大的挑战。坊间常说，现行分税制导致了“土地财政”。诚然，“土地财政”的形成与地方政府缺钱有着密切的关系。但是，如果没有土地实质上的地方所有制，没有土地市场的活跃，那么“土地财政”也是难以形成的。“土地财政”推高房价。房地产调控僵局的打破，有赖于当前不可持续的土地财政模式的转变。改变土地财政模式，还必须从政府间财政关系调整入手。如果土地不是实质上的地方所有制，如果地方政府没有动力抬高地价，那么靠卖地为主的“土地财政”就必然要转型，房地产的源头问题就可能得到解决。
1994年分税制改革的取向是正确的，但1994年之后政府间财政关系也有一定倒退。最为突出的有三次。两次与积极财政政策选择密切相关。积极财政政策是应对金融危机的产物，有其必要性。但随着政策的实施，中央政府权力上收也表现得较为明显。1994年分税制改革所依据的“财权与事权相匹配原则”，在2007年变成了“财力与事权相匹配原则”。原则的改变可以解决一些地方的财力困难。但是，财权与财力毕竟是不同的。“财权”更能强调中央和地方两个积极性，“财力”的激励程度较小。以“财力”取代“财权”，也算一次倒退。较为合理的原则当为“财权、财力与事权相匹配原则”。
政府间财政关系调整必然要触动既有利益格局，难度很大。但这并不妨碍我们对理想制度的探索。否则，陷入之中，必不能自拔。事权划分再难，也必须迎难而进。楼继伟的新书提出了划分政府间事权的三原则：即外部性、信息复杂程度和激励相容。这抓住了政府间财政关系确定的基本精神。由此，楼继伟得出中央政府“过小”的结论。2011年中央政府直接支出只有15.2%，中央政府公务员只占公务员人数的6%，也对楼继伟的结论作了佐证。
从现实来看，刚刚过去的2012年，中央对地方税收返还和转移支付为45383.47亿元，地方财政支出108947.45亿元。税收返还和转移支付占比为41.66％。也就是说，地方所花的每1块钱，平均就有超过4毛要来自中央拨款。如此庞大的税收返还和转移支付总量，资金在转移过程中难免会有效率损失问题。而且，地方政府所支出的资金，在相当大程度上不靠地方自己，而靠中央政府，加剧“跑部钱进”，也不容易形成地方政府的资金节约的激励，带来多种浪费。
要克服这种转移支付规模较大的弊病。思路无非两条：一是扩大中央事权，二是财权和财力适当下移，扩大地方财权，增加可支配财力。此间必然涉及中央和地方的集权分权难题。楼继伟的新书强调“政府间财政关系法治化，以中央财政为主导寻求分权与集权的最佳组合”。
“法治化”对于一国政府间财政关系的规范化至关重要。这是楼继伟新书较有特色之处。我认为，中央与地方政府间财政关系的调整必须跳出集权分权比例的窠臼，追求政府间财政关系的稳定性与确定性。政府间财政关系的稳定性和确定性，比财政集权分权比例的确定更加重要。什么样的比例才是合适的，各国有不同选择。中国可以借鉴其他国家的做法，但也要因地制宜，立足国情，而不必固守某个收支比例。1994年分税制改革本来确定的目标是中央收入占六成，地方四成；中央支出四成，地方六成。这样，中央可以用20%的收入来调控地方。1994年以来，中央收入从来没达到六成，2012年甚至下滑至五成以下，但地方由于所承担的事情太多，财力问题仍然较为突出。可见收支比例的把握相当困难。财政体制的稳定性对于地方政府合理预期形成至关重要。稳定的体制可以减少地方政府的短期行为。
过于笼统的事权规定，不利于事权财政支出责任的进一步细化，从而容易出现中央和地方，不同级别政府之间相互推卸责任的状况，影响分税制财政体制的效率。全面重构财政体制中的技术难题应通过抓紧攻关，借鉴他国经验，总结我国改革的经验教训，立足国情来加以解决。在经济社会转型期，短期内要清晰划分中央和地方的支出责任，难度较大。在职能尚无可能划清的条件下，只能取中短期之策。职能暂时难以划清，但可以保持各级政府职能的相对稳定性。按照财权、财力与事权相匹配的原则，确定中央和地方财政关系。政府职能一旦调整，支出责任一旦变化，就必须有对应的财权和财力调整跟上。也就是说，事权确定之后，重要的是事权的稳定性。任何一方要改变事权的归属，都需要有财权财力变更来配套。
从理论上看，地方事务的外部性可以通过中央事权的扩大来解决，也可以借助于地方之间的协商机制。这样，外部性的大量存在也很难得出中央事权就一定要增加的结论。如果再考虑到信息处理的复杂性，地方对当地情况的了解远多于中央，那么中央政府多办事也不见得是合理的。
政府间财政收入的划分也是大难题。楼继伟的新书提出“按税种经济属性划分各级政府税收收入”。这是尊重规律的，但问题也会随之而来，在税收工具有限的前提下，地方税体系又该如何构建？而且，仅仅依靠既有的税制体系，按经济属性分税的结果很可能是大量税收收入归中央，地方花钱靠中央的局面不会改变。正是在这个意义上，我认为，政府间财政关系的调整还需要税制改革的配合，需要重构税制体系；地方可以根据一定的规定和程序开征一些地方新税种；对一些与地方提供公共服务有关的地方税种，应有权在一定的范围内进行税率的调整等，但地方政府的管理权限不能违反宪法及国家税法的规定。
此外，中国还应建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制，进一步完善财政收入划分体制。中国拥有大量国有土地、国有资源和国有企业（经济），和许多市场经济国家相比，具有特殊性。大量的租金收入、产权收入、分红收入的管理需要进一步规范化，且应纳入财政收入划分体制，规范管理，减少因收入主要归地方所带来的对中央财政宏观调控的负面影响，减少因收入监管不足所带来的收入分配不均问题。
楼继伟在新书中提到“历史惯性和特定历史事件影响政府间财政关系”，特别值得注意。改革的理性设计还需要考虑“路径依赖”。能够长期存在的制度总有其合理性。我想，政府间转移支付的重新构建就需要充分体现这一精神。
对口支援就是一例。基于中国对口支援制度在政治上的优势，应该尽快构建横向转移支付制度，以减少政策变动对地方政府行为规范性的破坏。横向转移支付制度应以将现有对口支援制度规范化为目标。新增横向转移支付的制度也应逐步建立起来。
既有的纵向转移支付制度需要进一步完善。纵向转移支付总量应大规模缩小。地方政府支出平均有20％来自中央，就足以体现中央对地方的调控，维持国家的统一。纵向转移支付制度改革的具体内容包括：第一，取消税收返还，并入一般性转移支付；整合一般性转移支付中的均衡性转移支付和其他各项具体转移支付形式，将其他各具体形式的转移支付作为影响因素在新的一般性转移支付公式中体现，以发挥一般性转移支付制度的合力。第二，进一步增强专项转移支付制度的透明度，特别是决策透明度，做好中央财政专项转移支付制度与地方政府预算编制的衔接工作，使得地方政府预算能够全面反映中央财政的专项转移支付。在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，优化转移支付结构，形成统一规范透明的财政转移支付制度。
既然中国规范政府间财政关系的分级财政体制，那么就必然要赋予地方发债权。正式启动地方债制度，是一级政府一级财政和分级财政体制的内在要求。过去多年的实践表明：全面禁止地方发债，只会带来形形色色的地方政府性债务。疏比堵更重要。
楼继伟在书中说到以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。这是发人深思的。改革，既需要大胆探索，也需要尊重规律，尊重法治精神，这样，包括政府间财政关系调整在内的全方位财税改革，才有可能顺利地推行下去。
（楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版）
作者：中国社会科学院财经战略研究院研究员 杨志勇
时间：2012年3月
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