倪鹏飞 | 财经战略研究院

[倪鹏飞]:首先感谢在座的诸位嘉宾抽出宝贵的时间参加今天的这个论坛，还有各城市的市长以及一些国际的专家和国际的政府官员出席今天的研讨会，特别感谢！我代表我们课题组简单地把6个月以来我们对辽宁棚户区改造的一些研究向大家做个简要的汇报。

[倪鹏飞]:首先我把这个研究项目跟大家做一个介绍，应该说贫民窟问题是一个困扰全球发展的一个重要问题，但是国际社会对于贫民窟的改造一直以来是收效甚微，并且发展趋势是越来越恶化，中国在低收入居民住区的问题上一个在过去来说并不是十分严重，第二，过去我们也做了很多探索。但是随着中国城市化的迅速推进，大量的低收入人口向城市里面转移。这个问题在未来是一个很大的潜在的威胁，如果处理得不好就有可能陷入其他发展中国家的所谓城市化的陷井，落入贫民窟和城市病这样的陷井。所以一些低收入居民的住区问题已经开始显现，要解决这个问题需要提前应对，主动出击。

[倪鹏飞]:中国老工业基地在刚才的开幕式里面辽宁省长做了很好的介绍，低收入居民的住区尤为严重，应该说迫在眉睫，急需要改造，也需要经验。但是我们在研究了国际社会改造低收入居民的经验和实践的时候发现尽管一些国家、一些城市取得了一定的进展积累了一定的经验，但是还存在着很大的问题，我们把它归结起来有这么几个方面，第一个是尽管许多国家都在贫民窟改造前制订了规划，然而改造的规划缺乏顶层设计和统筹协调，这是在规划上；第二个最为重要的是在组织和体制上尽管非政府组织在一些国家比较广泛，广泛的参与、主动的参与，但是各组织之间的协调较差，特别是我们注意到许多国家的地方政府在改造的过程中发挥的作用非常有限；第三个是在一些政策方面，尽管一些国家和地区为了推进贫民窟的改进进行了制度的突破，但是他们很多都是就贫民窟而贫贫民窟的政策，缺乏相关的配套政策，所以政策的发挥作用也不够；第五个是管理和服务上，一些贫民窟改造过程中尽管积累了部分的经验，比如说有的还施行了参与式的管理、自助性的管理，但是这些管理总体来说比较粗放，缺乏标准、系统化、规范化的管理措施。

[倪鹏飞]:最为重要的还有下面几个问题；第六个是资金问题，尽管一些国家和地区为了进行贫民窟的改造采取多渠道的政策，但是资金使用管理特别是资金来源的可持续性比较差；第七个是管理土地问题，国际社会关于贫民窟的改造没有找到破戒土地制约的办法，或者不能实现土地资源的节约利用，我觉得这一点在这方面做的是比较成功的，在一些发展中国家，我们注意到有一个地方土地由于产权问题不能变动，那整个区域就无法推进；还有是就改造本身而言，大多数都是在原来基础上修修补补，没有进行系统的整体性的或者叫整拆整建，缺乏根本性的改观，有一些是修修补补，不但没有进行改观，反而使问题变得更加复杂了；还有一个核心问题就是改造后的居民的购买力的问题这涉及到贫民窟改造的可持续性问题，对于提高居民的就业和再就业能力的培训不够，缺乏造血的机制，这个应该说是在全球普遍面临的问题，包括中国在内一些城市也面临这样一个问题，简单地说如果这个问题解决了，那贫民窟问题就没有什么问题了，因为低收入居民不再低收入了，当然有能力住有所居了，所以这个问题是核心中的核心。

[倪鹏飞]:还有一个是国际经济环境方面的问题，也是国际社会值得进一步改进的，大多数对于以贫民窟的改造为目标，不考虑社区和城市发展的转型，没有和当地的经济发展结合在一起，没有经济的增长和财政收入的增长，所以它最终的改进和改造也是无源之水，而这一点接下来我会有一个介绍，这恰恰是中国辽宁和中国其他城市的独特的经验，就是在经济发展方面，地方政府发挥积极作用，使得它有财力、有能力积极推进这项工作。

[倪鹏飞]:从社会来看，国际社会大多通过基础设施的建设和完善来改善社区的物质面貌，缺乏社区文化改造和居民精神面貌的改造，关于文化这个问题，关于社会这个问题，国际专家有诸多的论述，应该说对于这个问题探讨很多。还有一个就是基础设施和环境问题，在住房和基础设施的建设方面是缺乏统筹、缺乏同步、缺乏配套。在一个是在整个城市的空间布局，包括贫民窟空间在内的布局方面，许多国家和城市没有很好考虑城市住区的空间结构，后来就导致了一方面是贫富的隔离，另一方面是贫困的高度聚集。

[倪鹏飞]:基于这些，我们课题组经过认真的讨论，在理论上进行了一些研究和讨论形成了这样一个框架，这是一个矩阵的框架，一个是从公共政策的原则上看，一个是从棚户区改造的内容，包括思想与方法、战略与规划、组织与体制、制度与政策、管理与服务，公共政策的内容包括金融、土地、开发、购买力、经济、社会、环境还有空间。我们想这个框架就可以把有关贫民窟改造或者是低收入居民住房改造的有关内容都能够囊括到这个分析框架里面去。

[倪鹏飞]:在形成这个框架以后课题组进行了大量的调查研究，尤其是我们邀请了国际专家联合国世界银行还有世界著名的专家进行了研究，他们亲自到辽宁进行了调研，包括入户调研，从这张图可以看到，联合国人居署，全球监测与研究部的主任，班吉、还有安娜他们今天都来到了现场，这是和本溪的一个小区的书记在交流。

[倪鹏飞]:第二个，我们进入正式的介绍，关于辽宁棚户区的形成、演化和原因我简单地说一下就行了，因为前面都有介绍，中华人民共和国成立之前，这是矿工休憩的场所，连片的工棚雏形逐渐形成。建国后至1990年成了产业工人的家属区，棚户区初步形成并逐步扩大，值得提醒的是当时它不是棚户区，当时可能是这个城市非常好的一个地方，非常好的一个住区。

[倪鹏飞]:但是到1990年代以来，由于中国经济的转型，辽宁产业的转型等等原因，这个棚户区的状况发生了新的变化，并且居民也发生了新的变化，有收入高的可能就离开，收入低的可能就进来，居民过滤加速演变，它的形成原因我们在报告里面也讲得非常清楚，经济原因是最关键的，我们认为形成原因最关键的还是经济原因导致的，首先是由于产业资源枯竭和经济转型导致经济的短期衰退，所以经济恶化，住房失衡，空间原因是空间的割裂和贫困的聚集，社会原因是组织的失灵和社会的排斥，所谓组织的失灵就是这些人大部分是国有企业的，国有企业状况不好，破产、倒闭，它的组织作用就没有了，这些人就下岗失业了，所以他们的生计来源住房改造来源就没有了。

[倪鹏飞]:生态原因就是我们认为这些棚户区都设置在工矿社区，环境都不太好，特别是资源枯竭以后，环境的状况更不好。这几个情况综合起来导致棚户区问题尖锐化的综合的原因。棚户区的基本状况和改造历程我也简单介绍一下，棚户区的基本状况，辽宁省里面有一个标准，很详细，但是概括起来就是棚户区里面居民生活水平低，住房的质量差。

[倪鹏飞]:这个棚户区和国际上的贫民窟有一样的地方也有不一样的地方，一样的地方是住房标准低，人口密度高，不一样的地方是产业工人的聚集区，土地的性质是公有的。这是我们当时拍到的照片，有巴黎的贫民窟和中国的棚户区，如果你不做说明可能就辨不出来。我们把联合国的贫民窟的标准和棚户区的标准做了一个对照，发现刚才我提炼的有相似之处也有差别。

[倪鹏飞]:在关于棚户区的改造我认为辽宁省其实改革开放以来就一直在做这项工作，尤其是2005年省各级政府非常重视，它的状况是这么几个方面，破旧的住房、贫困的生活，社区是落后的设施，混乱的次序，城市是痛苦的转型，艰难的发展，这是我们通过调查问卷统计到的棚户区居民的构成情况，从它的教育、就业、职业、收入和它的整个收入水平，它的基本状况就是刚才我说的家庭、社区、城市这三个层面。

[倪鹏飞]:改造分成三个阶段，一个是2004年以前也就是从1990年到2004年，是局部改造阶段，全面改造是2005年到2008年四年时期，下面是持续改造是2009年到现在。

[倪鹏飞]:在做经验研究之前我想最重要的是先对这个棚户区改造进行一个评估，究竟这个项目是一个什么样的项目，它是一个成功的项目还是一个失败的项目，它是一个什么样的项目。所以我们在评估问题上花了很大的精力研究，我们检索了全世界研究贫民窟评估的方法和论文，尤其是我们借鉴了哈佛大学两位学者做的文献综述，但是我们发现这个评估主要是两个，一个是定性的评估，一个是定量的评估，目前定性的评估在全世界比较多，定量的比较少，主要是由于数据的可得性导致的。到目前为止全世界还没有哪一个研究机构和组织对某一个项目进行非常精确的定量的、系统的长期的评估，包括哈佛大学两位学者做的报告也没有对这个问题进行评估。所以我们的评估是定性为主，同时有定量的研究。我们又借鉴了世界银行的投资项目——成功评估法，结合其他的方法设计了一套独特的评估方法，首先我们确定这项评估的预期目标，就是说它成功不成功有没有实现预期的目标，当然，他们的目标是什么我们进行了梳理，有六个方面的目标，由于时间关系我就不展开说了，在报告里面做详细的论述。

[倪鹏飞]:例如我们刚才那个框架，我们从十个方面用四十一项指标对它的每一个方面都进行了仔细的数据收集和整理。利用世界银行的成功方法，数据来源有两个方面，一个是统计数据，一个是各地政府报告的数据，还有就是我们独立调查的数据。评估的结果有三句话，第一句话是从这个项目自身来看，它确实创造了世界的奇迹，从改造规模1万平方米以上集中连片到2910万平米，新建成套住房是440万平方米，它的规模大、时间短，时间关系我就不展开说了，涉及的人口多，2100万人口，完成率高，投资效益高，我们进行了投入产出的比较，发现它远远低于经济适用房的投入产出比。还有一个最重要的就是从满意度来看，居民对住房舒适明显改善完善娱乐生活经济生活等等来看，都分别达到了90%、80%、82%、75%的认可和满意度，所以归结来看，它的规模大、时间短、人口多、完成比例高，投资效率和满意度高，特别是改造几乎相当于联合国对贫民窟改造提出的千年目标的年均量的近两倍，应该说从综合来分析我们说它是一个奇迹。这不是我个人说的，应该说是我们课题组说的，这个照片是本季和布莱克利参观了本溪棚户区改造以后发现的一个世界伟大的工程，再一个是全世界学习的经典的案例，取得了巨大的成就。

[倪鹏飞]:所以根据这个内容和效果我们做了一个评估的结果，总体完全成功，但是应该说有一些指标还需要进一步的观察，我门在这个报告里面都有所体现。

[倪鹏飞]:另外从主题的角度，棚户区改造实现了四个巨变一个提升，一个是家庭巨变，住房状况明显改善，居民生活体面幸福，第二个是社会巨变，各类社区巨变，各类设施配套完善，社区环境整洁优美，第三个是城市巨变，空间结构明显优化，第四个是辽宁巨变，经济增长加速，社会事业全面发展。辽宁棚户区改造之后的这几年经济增长率快速提升。我记得原来是10%左右，08年以后是13%、14%，现在还在增长。第五个是一个提升，政府形象的提升，政府效率提高，党群关系密切，市民对政府的满意度提高。这是我们做的一些数据的统计，住房结构的变化，居民收入和消费结构的变化明显是提高了，收入分配的变化，满意度的变化，居民对住房质量满意度的，对设施满意度的变化，同时犯罪率下降的感觉也是比较高，社区组织联谊。还有一个很重要的棚改居民对社会地位的感觉明显提高了，大概80%的居民认为他们的社会地位明显提高了，对棚改分配的满意度也是明显提升，社区公共服务的满意度，绿色空间改进的满意度，这个是国际专家非常关注的，就是它的环境满意度也是明显提高，社区便利满意度，社区居民的结构发生了很重要的变化，原来都是最低收入，现在已经有了很明显的改进。

[倪鹏飞]:接下来我们想再介绍一下我们研究和总结的辽宁棚改的经验与模式，其实这个模式是辽宁省委省政府当时已经明确提出来的，我们也没有仔细问他们究竟看了国际文献没有，但是他们这些想法应该说与国际社会非常地吻合，我们稍微回顾一下国际社会关于贫民窟改造的模式就知道，国际社会普遍认同参与性的改造是一个值得推荐的模式，现在联合国2003年的报告里面主推这个模式，所谓参与形式得改造就是吸收居民由下而上改造，但是这个理论提出得很好，实际上很少成功，包括世界银行做了很多这方面的项目都没有很好地坚持下去，或者说没有实现彻底的成功。在这之后一些学者提出了贫民窟在低收入居民住区改造过程中地方政府应该发挥强有力的作用，没有政府这是做不了的，许多专家开始意识到这个问题。但是在实践上很少有地方政府或者很少有国家的政府有那么高的力度来做这个事情，而现在我们研究发现，我们找到了一个例子，辽宁就是一个很好的例子，并且他们提出的这个东西和国际专家所渴望的方法非常非常地吻合。它说的是三句话，如果第一句话我们可以放在国际标准上，加强政府主导，第二个是市场运作，第三个是社会参与，也就是各方参与这样就把政府与市场结合在一起，上和下结合在一起，形成一个系统全面大家共同动员的一个机制。政府主导是说政府在规划上、制度上甚至在一些微观的建设上积极参与，比如说政府做好规划，推动这个规划，政府设计一些制度，对这方面的开发和购买进行补贴和激励。还有一个是政府通过它直接或者通过它的代理公司，比如说国有企业作为市场主体参与到住房开发建设上去，但是所有这些在整个住房改造过程中，包括开发包括生产、分配、交换、消费都是由市场来进行配制，政府的代理公司或者政府参与在这个市场的过程中也按照市场的机制在进行运作和交换，这样既保证了效率，又使得外部失灵得以克服。同时吸引各方参与进来，包括社区、居民、政府组织，包括辽宁提出了工会参与。我觉得领导人考虑得很远，不仅考虑这个问题，考虑的是非政府组织参与这里面来，涉及未来好多好多东西都可以吸收这个非政府组织参与，这是一个很好的尝试。时间关系我就把这个问题简单展开一下，接下来我就简单地说一些具体的一些做法。

[倪鹏飞]:除了刚才的一个总的经验以外，我们从两个层面，一个是公共原则的层面，刚才说了，一个是从公共政策内容两个层面来提炼它的经验，这形成了一个矩阵，这个矩阵我们把它叫做五乘八矩阵，除了这五加八十三条以外，这个框里面有40个具体的办法和做法，所以辽宁棚户区改造一个很重要的做法是互相之间配合的，一个很重要的体系，不是一句话的原则，而是具有具体经验支撑的一个严密的体系。关于公共政策原则从几方面，一个是思想与方法，移民魏本，全面协调可持续，第二个是战略与规划，顶层设计、统筹兼顾，第三个是制度与政策是综合配套、利民长效。第四个是管理与服务，规范有序，人文自治，因为是中文提炼的，讲得比较简练，但是报告中是用英文做一些具体的解释。从改造的公共政策内容和流程上，资金的使用方面多方融资动态平衡，土地开发上棚户区是无偿划拨土地，另外一些商业用地拿过来补贴棚户区的资金，所以它叫无偿划拨移商补助。住房开发这个问题上我们发现它是分类开发，刚才我说的政府与市场结合并不是说政府包揽，有一些是政府作用强一点，有一些是市场作用强一点，所以它是根据不同的情况进行分类和开发，整拆整建是它最重要的特点，不是小打小闹修修补补，从居民支付能力的提升上来看，重在造血，适度输血，但是更重要的是提高他的创业能力、就业能力。经济转型刚才我说了这不仅是辽宁的经验，这是中国的经验，中国地方政府特别重视发展经济，通过发展经济有了足够的财力，有了经济的增长也给居民带来就业的机会，所以才可以更好地促进棚户区的改造，所以这是问题的核心。

[倪鹏飞]:社会变迁，除了注重居民的再造还注意社区的重建，这个报告里面有好多故事，介绍了好多家庭和社区改造后的巨变的情况。环境方面是综合整治配套完善。还有一个是城市空间，一些城市在改造以后会不会再回到那个贫困的地里去，现在进行了一个改造，过一段时间会不会再有贫困的聚集，所以这里做了很周密的安排。但是我们也注意到改造过程中还有一些问题还有待完善，如果这个经验要拿过来让全世界模仿或者学习，那么它还需要进一步地做到完美，也就是说还需要进一步的改进，我们的判断有一些方面还需要进一步的观察，因为事情还在发展中。有哪几个方面的问题呢？比如说我们认为它要进一步完善棚户区居民长期住得稳的长效机制，能够可持续地居住下去，这是要在机制上逐步探索，实际上在机制上已经做了探索，但是还需要进一步完善。第二个是进一步提升居民参与棚改的力度和积极性，这里面我们注意到，虽然政府发挥了有力的作用，但是居民的参与也是必不可少。所以我们认为棚户区改造尤其是完成以后的管理和服务，居民应该调动积极性，让居民参与到这个工作中来；第三个是把握好棚户居民安置、聚散的工作，完全分散也不是好事，完全聚在一起也不是好事，所以这个问题要在未来根据情况的变化做逐渐的完善和调整。还有一个要进一步完善社区的管理机制，他们有一些样板社区已经做得很好了，但是有一些社区我们认为还可以进一步地完善。第六个是进一步谋划资金偿付的问题，我们注意到由于中国经济的发展，由于中国城市的可持续发展，特别是辽宁这些城市的可持续发展，经济增长速度比较快，应该说它的财政能力增长也非常快，所以应该说偿付风险并不是十分地大，但是也要注意这些方面的问题，尤其是有一些政府使用了土地出让金来解决这方面的问题，土地出让金还是有一定的波动性的，所以我们需要进一步谋划资金偿付的问题。最后一个是需要继续关注棚改新区的物业管理的问题，随着建设、开发、入住的完成，物业管理变成一个突出的问题，并且会是一个长期的问题，需要各方，尤其是政府关注，要拿出更创新的办法进行。

[倪鹏飞]:我的演讲完了，谢谢！