嘉宾发言 | 财经战略研究院

[张斌]:尊敬的各位领导、各位专家，媒体朋友们，下午好！非常荣幸代表课题组向大家介绍《中国公共财政建设报告2007-2012（全国版）》的主要内容和基本结论。我今天的汇报分为六部分，包括研究的背景与意义，我们进行的工作回顾，中国公共财政全国层面指标体系的结构和框架，我们具体评价指标以及数据的来源，还有各个层级中国公共财政建设指数的状况，最后给大家汇报下一步我们未来的计划。[14:51]
[张斌]:一、研究背景与意义[14:52]
[张斌]:其实早在98年的12月份，“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架” ——李岚清在1998年12月15日全国财政工作会议上的这个讲话之后，建立健全公共财政体制成为中国财政改革明确的定位。2000年1月，中央党校省部级主要领导干部财税专题研讨班，中央领导同志提出了“由建立公共财政基本框架入手，建设稳固、平衡、强大的财政”。这次研讨班可以视为在全国层面加快推进公共财政建设的总体动员和具体部署。此后，在党和政府一系列的决议和文件中，多次的明确指出要“进一步健全和完善公共财政体制”； “加快公共财政体系建设”、 “完善公共财政体系”、 “健全公共财政体系”等等一系列要求，可以说公共财政建设是日益转化为现实中财税改革的实践和操作，中国已经步入全面和全力建设公共财政的时代。[14:52]
[张斌]:但是当我们研究公共财政建设进展的时候，我们发现当前中国公共财政建设始终面临两个瓶颈的困扰，一个是作为一种全新的制度安排，我们还不能完整而系统地描述公共财政的制度体系——正在着力建设的公共财政制度究竟是什么样子的？第二是作为一场深刻的制度变革，我们还不能适时而动态地刻画公共财政的建设进程，也就是说公共财政建设到底取得哪些进展，目前发展到什么程度，哪些方面进展大、哪些方面进展缓慢，我们无法做出相对准确的评价。所以面对这样一种公共财政建设的现实要求，我们高培勇教授提出我们需要拿出一套融理论与实践、理想与现实为一体的公共财政建设施工方案和验收标准，也就是说标识公共财政建设前行方向的“路线图”，刻画公共财政建设既有进程的“考评卷”。[14:52]
[张斌]:中国的公共财政大家都清楚，财政是由多个系统组成的这样一个复杂的系统工程，那么如何实现这个路线图？有两种基本的思路，一种是以定性分析为主，另外一种是以定量分析为主。最终我们选择将两种形式结合在一起，以制度设计为主要线索，运用综合评价技术，构建中国公共财政建设指标体系这样一个研究方法。[14:52]
[张斌]:二、研究工作回顾[14:53]
[张斌]:实际上在高培勇教授的带领下，我们从04年开始就启动了这样一项研究工作，8年来，我们的研究经历了理论的研究从概念的基本界定和公共财政的认识，由此出发，构建了中国公共财政建设体系。在这个基础上，我们分别建设全国和地方层面的中国公共财政建设指标体系，然后运用这个指标体系我们着眼于决策层面的需要，进行全国和地方建设的跟踪和分析，来系统的评估中国公共财政建设的状况，根据跟踪评估的结果我们再不断的调整和完善这个指标体系，努力使它达到更好的状态。[14:55]
[张斌]:我们前期的研究成果在理论层面主要有两项成果，一项成果是中国财政政策报告2006/2007：为中国公共财政建设勾画“路线图”——重要战略机遇期的公共财政建设》，另外一项是《中国公共财政建设指标体系研究》，这份成果已经正式出版，已经提供给各位专家和领导了。[14:55]
[张斌]:另外，我们从06年开始研究开发了两套指标体系，对地方公共财政状况的评价和省级的排名这样一个指标体系的研究成果我们是在今年3月份在这里发布《中国公共财政建设报告2011》地方版，这个报告中我们对20个客观指标，对全国31个省份进行了排名，对20个主观指标进行了12个省份的排名，最终形成12个省份地方的评价指数。[14:55]
[张斌]:现在我们今天发布的实际上是我们长期跟踪全国公共财政状况的总体的成果，我们已经有6个报告。由于这6年来中国公共财政建设、财政制度以及各种统计口径的变化，比如转移支付改革等等，所以我们跟踪过程中一直不断对指标体系完善和修正，最终呈现给大家是根据最新各方面的数据统计口径和标准进行调整之后一个总体的修订。[14:56]
[张斌]:那么我们能够保证用统一的方法对六个年度进行打分，保证了各层级指标在各个年度得分是具有可比性的。6月9号中央电视台新闻联播在采访高培勇教授的时候对我们的研究做了介绍。需要说明的是，我们当时采访的时候06-01是数据年份，这次07-12是报告年份，是略有差别的，实际上内容是一样的。这是我们已有的研究。[14:56]
[张斌]:三、中国公共财政建设指标体系[14:58]
[张斌]:这个指标体系是由综合指数和四大分项指数，以及十个因素指数组成。这样一个框架总体上来看，基础环境分项指数着重反映中国建立与市场经济相适应的财政体制这样一个任务完成的状况，它包括政府的合理干预的状况，非盈利化的状况，以及财政体制改革对政府收支的管理方面的集中度、集中状况，就是预算外收支的状况，和全口径预算建立的进程。制度框架分项质数主要反映公共财政制度的状况，包括法制化、民主化和中央和地方关系的规范度。运行绩效指标反映的是财政运行结果的公共化，包括财政均等化，包括经济社会及财政自身的可持续性，社会公众对公共服务满意度评价等等这些内容。[14:58]
[张斌]:需要着重说明的是整个权重的设定，十大因素指标和分项指标在建设中的重要程度是不同的，而且这个差异反映了我们当前建设中的一些重点难点。因此我们采用层次分析法（AHP）和群决策方法作为建立权重设定模型的基本方法，设计了分项和因素重要程度比较表，邀请80位专家、学者分别填写了相关表格参与决策。这个决策的基本结论有四点，第一点是这80位专家汇总决策结果普遍认为基础环境是当前中国公共财政建设的重点，那么在基础环境建设中非营利化最为重要，其次是政府干预度和收支集中度。在制度框架建设中，财政法治化和财政民主化的重要性要高于分权规范度，财政法治化比财政民主化要更重要些。在公共财政运行绩效方面，财政均等化最为重要。我们是通过这样一个层次分析法和预测方法设置了这两个层级指标的权重。[14:59]
[张斌]:四、具体评价指标与数据来源[14:59]
[张斌]:除了十大因素指标、四大分项指标之外，这三项指标是通过汇总得到的。我们设计了38个二级指标，二级指标之下我们有88个具体评价指标，这88个具体评价指标又分成三种情况，第一种是32个客观指标（全部来自公开发表的统计年鉴和政府公报），第二种是31个主观指标（全国东中西部12个省份的12个地级市），第三类指标是25个参考指标（尽可能列出了相关数据），这类比如说它是描述制度变化的指标，在短期内不会有它的变化或者没有足够的数据来源，或者有数据来源，但是我们现在没有办法进行准确的打分，由于这些原因我们没有把它纳入到好评范围，但是在我们的报告中我们已经尽可能给出相关参考指标我们能搜集到的原始数据，给大家在评价时候做一个帮助。[14:59]
[张斌]:给大家展示一下，比如财政均等化是由以下指标构成的，其中F701.1这个指标，我们在2012年的报告中首先给大家提供2010年全国省级单位的人口财政支出和人均财政支出的原始数据，然后给大家提供我们进行数据加工的结果，列出最高、最低省份的展示。然后，我们给大家展示的是31个省份人均财政支出的系数，剔除掉北京、上海、天津、西藏四个特书省份以后的数据，由于青海省专项资金比较多，所以我们又把青海剔除掉.给大家展示中国财政支出均等化状况的全貌，这是客观指标。[15:02]
[张斌]:再比如说财政民主化这个因素指标是由三个二级指标和10个三级指标来构成的，这10个具体评价指标全部来自问卷调查。我们看政府的回应性，我们在2012年的报告中给大家提供四类问卷主体六个年度对这个问题的打分情况，最后我们给大家展示权重得分的情况。再比如说绩效改善度这九大公共服务的满意度的指标，也是来自于问卷调查。比如说用教育的满意度我们是针对居民打分的，我们在2012年的报告中给大家提供6个年度不同分值下样本量的变化，比如说打零分的六个年度各有多少，打八分的有多少，我们注意到八分的是始终处于最集中的地方。[15:02]
[张斌]:五、中国公共财政建设指数（2007-2012）。[15:02]
[张斌]:给大家汇报一下综合指数、分项指数、因素指数的变化情况。[15:02]
[张斌]:其中，我们注意到2012比2011年略有下降。这个表是分项指数的变动情况，分项指数中这是线表示变化情况，基础环境分项指数它的绝对得分是最高的，这说明在权重打分的时候通过群决策专家们普遍认为技术环境是公共财政建设的重中之重，从绝对得分来看基础环境得分普遍居高，尚且我们对这个分项指数重视。[15:02]
[张斌]:但是非盈利化的下降导致在2012年度基础环境指标得分有所下降。那么制度框架和运行绩效这两个指标变化比较有意思，07年在初始阶段我们制度框架得分高于绩效，但是在随后的年度，我们衡量制度框架分项指数尽管有增长，但是比较缓慢，而反映绩效的分项指标初始的得分比制度框架低，但是它增幅比较显著，09年之后就已经超过了制度框架，这说明我们现阶段中国公共财政建设进程中这个运行绩效，这个结果实体的改善是要优于制度框架的改善，这是很有意思的现象。财政国际化得分虽然比较低，但是2012年与2007年相比也有一个相对显著的增长。[15:05]
[张斌]:这是2012报告年度用于评价10大因素指标的情况，是雷达图，这个雷达图能够比较直观的看出哪些指标得分更高一点、哪个得分更低一点。2012年得分最高的指标是收支集中度，81.35分，表现非常突出。除了集中收支度以外，其他9个因素指标没有一个指标超过70分。另外一个，比如政府干预度是居于第二位，是69.18%。财政国际化的绝对得分比较低。[15:05]
[张斌]:这个图是十大因素指标变化的对比图，我们注意到，从十大因素指标来看，累计增幅最大的是可持续性，六个年度累计提高53.4，2007年只有42.42分，2012达到65.01分，累计增幅是最大的。除此之外，政府干预度这个指标累计增幅位列第二位。增幅六年间超过10%的指标还包括收入集中度、财政法制化、分权规范度、财政均等化。非盈利化这个指标是07-2012年这六个年度都在下降，六个年度累计下降14.46%，是十大因素指标中唯一一个得分下降的指标。除了非盈利化之外，财政民主化累计增幅排在倒数第二位，但是它仍然是增长的。这是我们给大家展示十大因素指标具体的变化情况，我们注意到，黄色的线是收支集中度，有持续稳定增长，而且最终得分遥遥领先。但是非盈利化几乎六个数据都是数年下降的，而且2012年下降得很多。像可持续性起点很低，中间又有变化，但是最终相对来讲增幅比较大。[15:06]
[张斌]:大家现在可能比较关心非盈利化指标的下降，我给大家对这个指标进行一个简单介绍。非盈利化这个指标在基础环境中它的权重是比较高的，因此这也可以为什么这个指标得分下降会拉动整个综合指数得分是下降的，2012与2011年相比除了非盈利化指标下降之外其他指标都是进步的。[15:06]
[张斌]:首先，我们将所有的行业中采用《中国固定资产投资统计年鉴》数据，但是这个出版比较晚，所以我们所指的评价年份是04-09年，我们可以看到这两个指标一个指标是国家预算内资金对竞争性行业投资的比重，是指这些竞争性行业当年的全部固定资产投资中来自国家预算内资金的数量占整个资金比重是多少。实际上04-08，尤其是04-07年这个比重是5%、6%左右，09年这个比重上升到8.9%，这是一个因素。另外一个指标，我们采用的是国家预算内资金投资的行业，就是有国家预算内投资预算内的小类占的比重，就是有多少个行业小类接受国家预算内资金对固定资产投资的。04年，614个行业小类中有252个国家预算内投资，比例是41.04%，我们可以看到这个比例04-09年是逐年增长的，尤其是08年达到了50%，到09年又集中到326个，也就是说有62.87%的行业小类中我们认为在竞争性行业中有预算内资金的投入。我们是用这两个指标进行评价的。当然，09年大家都知道，是应对国际金融危机之后比较严峻的一年，所以说这个指标的变化与我们应对国际金融危机和升级财政资金向竞争性行业投资有关系。但是我们采用同样一个指标来反映，我们可以看到变化是这样的，所以非盈利化这个指标得分是下降的，尤其是09年的得分下降比较大。[15:06]
[张斌]:因为具体的评价指标比较多，一共有88个，其中我们切实用于评价打分的有63个，其实63个中有很多指标我们还是要核查的，真正用于原始评价的指标还要多于这个数据。我们给大家展示几个具体的内容：这些具体的评价指标有更多的信息含量，某些指标单独或者汇总在一起有非常重要的含义。[15:06]
[张斌]:比如说，给大家展示的财政民主化，财政民主化有10个具体评价指标，这是07-09年它10个指标的排名情况，这是07-12的指标排名情况，这6个年中社会公众反映财政的积极性得分比较高，但是社会公众认为参与财政指标的可能性6个年度中都是低的。这些打分说明在当前的民主化建设中，我们参与的渠道与公众对财政的关注度已经参与财政收入的积极性是不匹配的，这是我们财政民主化建设的内容。[15:06]
[张斌]:再比如，财政均等化，我们设置区域均等化、城乡均等化等四个二级指标，这是变化情况。比如省际间人均财政支出均等化这个情况，05年上海支付额是安徽的7.95倍。这些数据说明财政公共的均等化确实用我们系数这个指标评价取得比较大的改善。像教育经费的均等化，人均医疗卫生支出的均等化，都体现这样一个总体的趋势。而且从我们的数据来看，其实经费的均等化和医疗卫生支出均等化幅度改善的程度大于总体财政支出的状况。[15:06]
[张斌]:最后，比如说大家关心的九项公共服务的满意度，这是2012年的雷达图。满意度最高的是对义务教育的满意度，满意度最低是医疗卫生的满意度。这排名中市政、公共基础设置排在第二、第三，这是2012年的情况。如果我们把07-12年的整体排名看一下，义务教育从08年开始一直排在第一，医疗卫生连续六个年度都排在最后一位，说明我们在公共服务中义务教育满意度比较高，而目前比较薄弱的环节是医疗卫生的服务，这实际上是与我们大家展示客观指标的反映相互吻合。[15:07]
[张斌]:六、未来研究计划[15:13]
[张斌]:六个年度过去了，中国公共财政建设的重点会发生一些转移和变化，所以说下一步我们要通过权重的设定、问卷调查的完善和调整，持续对指标体系进行大的完善和调整，来反映这些年的具体变化情况。未来，我们会坚持这项研究，并且每两年推出一个地方版，然后坚持以后每年推出一个全国版的报告。[15:13]
[张斌]:这是我今天汇报的所有内容，请大家批评指正，谢谢！[15:13]

张斌