2017年10月10日上午，财经院2017年第15期“双周财经论坛”在中冶大厦9层第二会议室举行，中国人民大学经济学院刘守英教授作了题为“土地资本化与中国经济发展”的报告。论坛由财经院副院长夏杰长主持，财经院党委书记杜志雄及各部、室、处40余人聆听报告并参与讨论。
开宗明义，报告提出，中国土地制度变革创造的土地资本是快速结构转变阶段资本的重要来源。相比工农产品价格剪刀差、农业剩余劳动力转移，土地资本化在一定程度上被忽视了，值得深入研究。
针对土地资本化的问题，报告逐一从土地资本化的制度过程、发展阶段、以地谋发展模式的困境三个方面进行详细阐释。
首先，报告介绍了土地资本化的制度过程。相关改革之前，土地供应采用无偿、无限期流动的方式。1987年《土地管理法》规定，行政划拨和有偿出让。1988年修改《宪法》规定，土地使用权可以依照法律的规定转让。1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确，土地使用权可以采用协议、招标和拍卖。1998年土地管理法规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。2002年5月国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第11号令要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2004年国务院28号文规定，工业用地必须实行招拍挂。2008年开始，成立平台公司和土地抵押。这些制度安排为土地资本化提供了保障，并带动了土地逐渐资本化的三个阶段。
其次，报告进一步详述了土地资本化的三个阶段。第一阶段时间是1998-2004年，主要特征是：土地有偿协议出让，土地出让收入没有大幅增长，地方政府以地园区工业化。第二阶段时间是2004-2008年，主要特征是：经营性用地招拍挂，工业用地招拍挂，土地出让收入大幅增长，加快城市化实现土地收入最大化。第三阶段时间是2008-2015年，主要特征是：土地依赖性社会，土地出让成本上升、收益下降，土地抵押面积和土地融资支撑，工业用地占比下降、工业让位与服务业发展，地产泡沫化。简言之，土地资本化经历了园区经济、土地出让金、土地抵押融资三个阶段，并且当前所处的土地融资阶段潜藏大量风险。
接着，报告指出以土地资本化获取经济发展的模式，可能难以持续。因为存在以下几点困境：第一，继续放土地拉不快增长了；第二，以地招商引资的效力减退；第三，土地供应结构进一步扭曲与结构改革背道而驰；第四，部分城市和用途土地抵押值被高估的风险；第五，土地偿债能力可能被高估。这里，刘教授详细论述了基于土地抵押扩大地方投资的地方债风险问题，认为地方的真实偿债能力被“高估”。报告估算，2010-2015年间，承诺用土地出让收入偿还的债务平均占比在40%左右，如果地价下跌（或者局部地区的地价下跌），部分地方政府可能面临难以偿债的风险。
最后，报告给出了走出土地依赖性社会的一些建议，主要包括：土地结构改革推动国民经济结构改革；城市化从单向转向城乡互动；乡村现代化与农村土地改革等。
（综合经济战略研究部刘诚供稿）