党的十八大报告要求大力推进生态文明建设，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，建设美丽中国，实现永续发展。这就要求加快建立生态文明制度建设，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制。 一、生态文明体制机制建设已有一定基础 2002年，党的十六大第一次将生态文明建设明确上升到战略高度，生态文明建设的思想体系不断得以深化升华，并体现在我国生态文明建设相关的法规和政策体系中，已经形成一个较为完善的涉及节能减排、循环经济、生态保护，应对气候变化的法律、标准、政策和规划体系，使生态文明建设能够落到具体的实践行动。2002年6月，全国人大通过《清洁生产促进法》，2012年2月颁布修正案；在2005年国务院发布《关于加快发展循环经济的若干意见》之后，2008年全国人大通过了《循环经济法》。仅“十一五”期间，先后有100多部关于国家和地方生态文明建设相关的法律法规、环境标准出台或实施。“十一五”以来，我国先后发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》、《全国生态功能区划》等一系列生态保护的政策文件。 在“十一五”规划的23个指标中，纳入了8个资源环境约束指标，占总数的35%；在“十二五”规划的28个指标中，包含有12个资源环境因子，占总数的43%，其中11个为约束性指标。“十二五”时期，我国污染减排指标由化学需氧量、二氧化硫两项扩大到4项，增加氨氮、氮氧化物；减排领域由原来的工业与城镇，扩大到交通和农村。正是这样一套从法律、标准、规定到政策和规划的较为完整体系的初步建立，有力地推动和保障着生态文明建设的实践。 二、需要清醒认识制约科学发展的体制机制障碍 但是，我们也要看到，我国现行法制、体制和机制还不能完全适应生态文明建设的需要，存在较多的制约科学发展的体制机制障碍，使得发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。 首先，缺乏生态安全保障的统领性法规。在资源节约、环境保护、生态建设的各种法规中，分别涉及了能源安全、水安全、粮食安全、环境安全、生态安全的内容，但大都从各自相对狭义的领域界定和规范，忽略了能源、水、粮食、环境和生态之间的相互关联和依存。例如，有关森林、生物多样性和湿地的法规中涉及的生态安全，对能源、粮食、污染控制等存在内在关联的核心内容涉及有限甚至完全忽略，只是狭义的生态安全；而生态文明建设所要求的生态安全，是广义的，涵盖了能源、水资源、耕地保护、污染控制等诸多方面，只有这样，才能将生态文明融入到经济、政治、文化和社会建设的各个方面和全过程。 第二，生态文明建设相关法规存在“碎片化”甚至相互抵消的情况。例如，固体废弃物资源化利用的相关规定在清洁生产促进法、循环经济法、环境保护法等法规中均有涉及；污染控制和节约能源的法规相对独立，使得为了污染控制而忽略节约能源，为了节约能源而弱化环境保护。许多污水处理厂和脱硫设施建好后闲置而不运行，除了经济利益考虑，法规的不同指向也是一个重要原因。 第三，生态文明建设相关法规修订滞后，难以满足不断深化的生态文明建设的需要。例如大气颗粒物PM2.5，在社会舆论的强烈推动下，2011年才纳入监测体系，控制目标和措施严重滞后；又如森林的碳汇功能，在现行森林法中，没有得到相应体现和落实。 第四，生态文明建设相关法规作为“宏观调控的工具”，而不是刚性约束的绝对规则，在执行中可塑性太强，自由裁量空间太大，造成法规执行随意性强，“按需落实”、“据人执行”，对违法企业的处罚力度、执法力度不足，甚至执法违法，降低了法规的权威性和实际执法的效果。 第五，生态文明建设的相关法规条文原则性强，操作性弱。相关条文需要经过细则、条例、政策来细化、落实。而这些细则和政策多具有临时性，忽略长远性，造成政策多变，政策不连续，令投资商和生产企业无所适从，难以从长计议。例如2005年颁布的《可再生能源法》，全文不足4000字，基本不含操作层面的细节；而美国参议院2010年发布的《美国电力法(草案)》，对二氧化碳的交易，明确规定最低限价为12美元（通货膨胀每年增长3%），最高限价为25美元（通货膨胀每年增长5%），十分具体。 第六，在管理体制方面，各部门间和中央与地方间环境管理体制条块分割。犹如“九龙治水”，争利益、避风险、怕担责。尽管对于涉及生态文明建设的许多重大问题有互动和协调机制，但在执行过程中，往往由于管理体制上存在利益的多元化和多样化，在部门间和中央与地方间的“权力”博弈中，忽略了生态文明建设的具体要求。 第七，在管理机制方面，绿色发展、循环发展、低碳发展作为生态文明建设的途径，尽管有相应的规划和指标，但是，目标责任制考核机制、监督机制、奖惩机制和公众参与机制尚未全面建立。 第八，在代内和代际补偿机制方面，生态补偿机制作为生态文明建设的重要激励机制，缺乏明确的法律定位、法理依据和市场机理。就代内补偿而言，流域上游对生态环境的保护，在法律上是一种义务，而不应该作为获取补偿的条件。为获取补偿而去破坏，有违生态文明建设的初衷，而且补偿不是一个严格的“市场供求”关系，不具备价格弹性，而是基于市场评估的有法律约束意义的利益裁定。如果是“生态服务购买”，则是一种具有价格弹性的市场合约。由于生态服务的公共物品属性，“政府购买（中央政府或地方政府转移支付）”或集体购买（河流下游政府、团体或企业（例如供水企业代表用户群体）），具有生态补偿和生态服务购买的双重属性。由于子孙后代在当代决策中没有发言权，代际补偿实际上是当代人的一种道义上的自我约束和承诺，也需要法律规定和市场机制付诸实施。 三、生态文明体制机制建设有可能更有必要 我国从半殖民地半封建社会、新民主主义社会进入到社会主义的初级阶段，中华传统文明受到西方工业文明的冲击和影响，改造自然、技术创新、市场竞争、经济全球化等工业文明的价值元素和相应的体制机制助推中国的工业化、城镇化进程。我国经济已经得到长足发展，环境挑战也日益严峻。生态文明体制机制的建设，不仅有可能，而且更有必要。 从收入上看，按世界银行分类标准，2009年中国人均国民收入已经超过中等收入水平；2011年人均收入水平超过5500美元，逼近中上等收入水平。从工业化、城镇化进程看，中国当前的发展阶段也到了经济社会转型的关口。根据人均收入和经济结构的数据分析，2010年，北京、上海已经步入后工业化阶段；长三角、珠三角和环渤海的一些省份已处于工业化后期。2011年，我国钢材产量达到8.83亿吨，水泥20.9亿吨，汽车1842万辆，彩电1.22亿台，手机1.13亿部。我国能源消费总量达到34.8亿吨，超过欧盟27国总量的50%。原油对外依存度超过55%，铁矿石进口达6.86亿吨。这些数据表明，我国原材料工业和制造业的数量扩张，不论是从资源还是从市场角度，空间十分有限，生产方式和生活方式必须转型。工业化助推了中国的经济发展和现代化建设，但利润导向、破坏环境、忽略公平和浪费资源的体制机制，不符合生态文明建设的需要。2011年，我国城市人口已达6.91亿，占全国总人口的51.3%。但中国的城镇化进程仍将继续，可望在2030年达到70%左右。 十八大报告明确提出，要在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。这是实现中华民族伟大复兴的关键一步。仅从能源需求和温室气体排放来看，没有生态文明的体制机制建设，就可能难以跨越这一步。十年翻一番，意味着年均经济增长率必须在7.2%以上。按照远低于同发展阶段发达国家的我国能源消费弹性系数，能源消费年均增长率需要在4%左右。目前，我国历史上煤炭富集的河北、山东、辽宁等省煤炭资源已近枯竭；按照目前的煤炭开采速率，未来30年，山西、陕西、内蒙等省的煤炭也将消耗殆尽。以煤为主的资源禀赋和能源消费结构，使得我国2011年的二氧化碳排放总量高出第二排放大国美国的1/3，超过全球总量的1/4。而发达国家由于其发展阶段，能源消费总量趋稳，结构改善，因而温室气体排放稳中有降。尽管我国能源结构会有所改善，但温室气体排放的年均增长率也有可能达到甚至超过3%，到2020年排放总量可能达到120亿吨。而实现2°温升目标2050年全球排放总量的控制目标，只有200亿吨。 显然，如果我们追随发达国家的工业化模式、城市扩张和消费格局，资源环境不可能支撑我国建成小康社会的目标。因而，十八大报告明确提出，推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。如果没有体制机制保障，生态文明建设就不可能落到实处，2020年建成小康社会的目标也不可能实现。 四、生态文明体制机制建设的几点建议 十八大要求加强生态文明制度建设，要突破制约生态文明建设的体制机制障碍，必须要在现有的基础上，认清紧迫性，深化、改进、拓展、保障生态文明体制机制建设的推进与发展。 首先，制定《生态文明促进法》。习近平同志在十八届中央政治局第一次政治学习时指出，“随着我国经济社会发展不断深入，生态文明建设地位和作用日益凸显。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，使生态文明建设的地位更加明确”。目前，我国生态文明建设相关法律法规条块分割明显，缺乏操作性，内容不能适应生态文明建设的需要。因此，迫切需要一部统领性的法规，来落实节约资源和保护环境的基本国策，贯彻节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，保障绿色发展、循环发展、低碳发展。 第二，组建国家生态文明建设领导小组和顾问委员会。领导小组成员涉及经济、政治、文化、社会和生态文明建设的方方面面，秘书处设在没有部门利益或利益中性的机构，以保障生态文明建设融入各方面和全过程。顾问委员会主要由生态文明建设相关领域的专家学者组成，为生态文明建设提供决策咨询和科学支撑。 第三，编撰《生态文明建设导则》，引领和规范生态文明建设实践。生态文明具有普适意义、普世价值。中国作为国际社会一份子和世界经济的有生力量，中国建成小康社会，必然要利用两种资源、两种市场。中国企业走出去，需要在全世界范围内执行生态文明建设规则，引领当地可持续发展，为全球生态安全做出贡献；外国企业进入中国，必须要遵守生态文明建设规定，保障企业所在地的平衡、协调与可持续，成为建设美丽中国的一份子。 第四，深化推进“绿色”经济政策。“绿色”经济政策在生态文明建设实践中具有促进技术创新、增强市场竞争力、降低治理与行政监控成本等优点。“绿色”经济政策，必须是明确的、可预见的、延续的、具有操作性的，为生态文明建设提供持续动力。加快生态文明建设政策体系框架；完善生态文明建设公共财政制度；探索建立独立的促进生态文明建设的税费制度；建立国家、行业和地区的资源权和排污权交易；促进资本市场的绿色化进程。 第五，建立健全生态补偿机制。研究起草《生态补偿管理条例》，明确法理、法律依据，使代内、代际的生态公平通过实施生态补偿机制走上法制化轨道。多方筹措生态补偿资金，可以通过政府财政转移支付、生态受益者付费、生态使用者付费、生态税、社会捐赠等方式筹集。生态补偿涉及复杂的利益关系调整，需要探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系。 第六，建立生态文明建设考核评价体系，推进绿色问责制和生态文明生活方式。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。通过多种渠道，提升居民节约、环保、生态、低碳、绿色意识，形成生态文明的生活方式。营造低碳生活环境，引导健康生活方式；通过减免税费、提供财政补贴等措施引导消费者节能减排，实现低碳生活；建立健全促进低碳消费的制度体系；营造低碳社会氛围，引导公众做到适度消费、低碳消费；开展示范试点，建设一批绿色、低碳学校，社区、企业和城市。 来源：《财贸经济》2012年第12期