一、对已有研究的回顾与反思 关于我国能源资源价格改革问题，已有众多探讨和研究。学者们认为我国能源资源价格所存在的问题，一是价格构成不完整，价格水平偏低；二是比价关系不合理，效用价值扭曲；三是定价机制不完善，缺乏灵活弹性；四是管理体制没理顺，行业监管缺失；五是整体配套不到位，未能形成合力(冷淑莲、冷崇总，2007；刘助仁2008；贾祁鹏、崔丽歌，2009；任晓松、吴世斌，2010)。究其原因，一是观念上无偿使用自然资源的陋习根深蒂固，二是理论上缺失对能源资源价格形成基础的探讨，三是历史上受制于“三高一低”的落后经济发展方式，四是现实上能源资源产权界定不清，五是体制上存在市场和政府双重失灵(高树印，2008；林存友，2008；李京文，2010；温桂芳，2010)。学者们在共同认同应深化能源资源价格改革，建立和完善反映市场供求状况、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制，以促进经济发展方式加快转变的基础上，却对深化改革的取向、对象、路径、方式等产生较大的分歧。有的认为应以市场为导向，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，甚至认为价格市场化是能源资源价格机制改革成功的关键(林存友，2008；杨文选、李杰，2009；王军，2010)；有的则认为改革的方向不是取消政府干预，而是改变价格的构成和形成机制(刘尚希，2010)，改革的主要任务和目标是建立科学、合理、透明的资源价格形成机制，而不是调整价格，当前应做好成本构成及激励约束机制等基础性工作，夯实价格形成机制的微观基础(温桂芳，2010)；有的认为应区别能源资源的性质和特点，对于不能形成市场竞争机制的垄断资源和战略资源仍要实行政府监管定价和指导定价(任晓松、吴世斌，2010)，而有的则认为政府只应干预成本价格，而不应干预市场价格(刘尚希，2010)。基于上述不同的观点甚至产生了截然不同的主张。比如有的主张放松规制，破除垄断，以形成竞争机制(杨志勇，2010)，而有的则主张提高资源产业的市场集中度，以便规范管理，提高技术应用水平和市场议价能力(李京文，2010)；有的主张提高并维持较高的能源资源价格，以促进资源节约和提高开采效率(李京文，2010)，而有的则主张将改革的着眼点放在解决能源资源价格的内部扭曲和失衡，理顺内部的比价关系(王军，2010)，还有的主张将建立和健全资源产权制度作为改革的前提，以关注民生为出发点和落脚点(俞明轩，2010)。笔者认为，上述观点和主张既具有一定的合理性，甚至不乏真知灼见，但又存在一定的局限性。具体问题需要具体分析。纵观我国能源资源领域里各个具体行业的情况，从生产结构来看，可谓高度垄断与高度竞争并存，前者如自来水、输配电、成品油等由一家或少数几家所垄断，后者如15万个矿山星罗棋布，市场集中度甚低；从消费结构来看，可谓直接消费与间接消费并存，前者如水、电、燃料为人们日常生活须臾不可缺失，后者如某些稀少特殊的矿藏距离人们的消费链条终端甚远；从能源资源价格水平来看，可谓过低与过高并存，前者如煤炭、焦炭、原油等国内市场价格低于国际市场价格，后者如水、电、燃料的消费者价格与其可支配收入相比超过了发达国家；从价格构成中的新创造价值及其分配来看，可谓畸高与畸低并存，前者如水、电、油品从业人员的工资福利成十倍地高于其他自然资源行业，以及矿老板们富得流油的奢侈消费，后者如一线的采掘开采工人的低收入，甚至连生命安全都不能获得必要的保障。面对上述一系列并存的客观现实，前述的观点和主张，在关注能源资源价格某一方面的同时，可能忽视了另一个方面，在解决某一方面问题的同时，可能会使另一方面的问题更加复杂。比如，提高市场集中度应是针对已出现过度竞争的某些资源行业(如煤炭、稀土)，而不是针对所有的能源资源行业；同样地，放松规制和引进竞争应是针对极度垄断的某些资源行业(如自来水、成品油)，而不是针对所有的能源资源行业。更为重要的是，上述一系列并存的客观现实表明，不能简单地采取“一刀切”的改革政策和改革取向，否则我们无法解释：既然市场化可使能源资源价格形成合理化，那么为何我国绝大部分业已放开的资源价格却出现了价格构成不完整、比价关系不合理、价格水平偏低的现象呢？既然政府的调控和干预能克服和纠正市场的失效，那么为何由政府掌控的少部分能源资源价格，却依然未能有效反映市场供求状况、资源稀缺程度和环境损害成本呢？进而言之，传统的能源资源的政府定价方式和市场定价方式又存在什么缺陷呢？本文拟从这一视角，探讨深化能源资源价格改革的思路。 二、能源资源分轨制价格的形成及其弊端 我国能源资源价格历经多年改革，已形成市场定价和政府定价两种基本方式。一部分能源资源，如自来水、电力、成品油、天然气等由政府定价，其他能源资源的价格则由市场形成。这两种基本的定价方式不仅分布于各种能源资源之中，而且交叉渗透于各种能源资源之间。比如，由于某些能源资源之间存在互为投入产出的关系，故对于某种能源资源的价格形成链条来说，可能出现投入品为市场定价(或政府定价)而产出品为政府定价(或市场定价)的情形，如煤炭价格业已放开而电力价格由政府定价，供水价格由政府管制而各种水制品价格放开。又如某些能源资源之间存在替代关系，于是可能出现某种能源资源为政府定价而其替代能源资源则为市场定价，例如成品油、天然气由政府定价而煤炭则由市场调节。更有甚者，由于政府对某种能源资源的定价往往只是着眼于某一关键环节，于是便出现了该种能源资源的某个流通环节由政府定价而其他环节由市场定价，比如输配售电环节由政府定价而发电环节竞价上网，成品油的批发价和零售价为政府指导价，而出厂价(除航空汽油、航空煤油外)则由企业自主定价。上述按能源资源的种类、品种、工序和环节的不同采取不同的定价方法的模式可称为分轨制定价，其形成有历史的客观原因，是改革开放以来我国能源资源价格形成机制不断演进的结果。1978年以前，我国生产资料销售总额中的政府定价比重达到100%，通过大一统的政府定价，维持了价格总水平的基本稳定，为工业化积累起原始资金，但也造成了能源资源价格的严重扭曲、生产企业的严重亏损和难以为继。1985年起工业生产资料按计划内外实行双轨制价格，计划内执行国家定价，超计划部分或允许自销部分由企业定价，或者实行加价和议价。这种双轨制价格被誉为“中国的发明”(波兰经济学家布鲁斯)、“天才的解决办法”(美国经济学家斯蒂格利茨)。但由于双轨制价格造成价值双重标准，影响流通程序，导致“官倒”腐败，故从1992年起国家着力推进生产资料价格并轨，到1994年绝大部分生产资料的双轨价格通过放开计划内价格而由市场调节，极少数重要的能源资源则并轨为国家定价，由此形成了分轨制价格并沿续至今。 分轨制价格与双轨制价格相比是一种历史的进步。它克服了双轨制价格按计划、按数量分别作价而导致的“一物多价”之弊端，通过分种类、分品种实施不同的定价方法，可以较好地实现“一物一价”，通过对某些重要的能源资源、关键工序环节实行政府定价，可以“四两拨千斤”，实现对上下游产品及价格总水平的有效调控。但是，能源资源的分轨制价格运行十余年来，也日益暴露出这种模式所存在的弊端。 欲理解分轨制价格所存在的弊端，有必要首先了解能源资源及其价格形成的特征。能源资源与其他物品相比，有着一系列不同之处。第一，它是一种基础性物品，是各种原材料和产成品的基础，故其价格是国民经济价格体系中的基础价格之一，关乎国计民生。第二，它是一种稀缺性物品，存在绝对短缺，故其价格形成不仅要考虑生产成本，还要考虑替代成本，且具有刚性上涨趋势。第三，它是一种专属性物品，满足某一特定的消费需要，故其价格既可形成垄断，又有可能被垄断，取决于上下游的产业结构和市场势力。第四，它是一种外溢性物品，不仅具有现行的使用价值，而且具有未来的使用价值，对它的开发利用不仅影响外部环境，而且影响后人使用，故其价格不仅要考虑环境损害成本，而且必须考虑代际成本。第五，它是一种公共性物品，作为大自然的恩泽，应为国民共享。当它被某个经济主体独占开发时，独占开发者理应向其他未占有者提供分享收益。在其价格构成中，便表现为权利金或资源税费。 上述分析表明，能源资源价格的形成，既要充分发挥市场配置资源的基础性作用，因为市场经济是人类迄今为止所能找到的最能激活经济主体活力和创造力的一种经济形式和成功的有效率的经济体制，同时又必须充分发挥政府在资源配置上的宏观调控作用，因为只有通过资源税费、环境税费、罚款、补贴、基金等广义价格手段的注入，才能使各种外部性内在化，私人成本与社会成本、私人收益与社会收益相一致，实现潜在帕累托最优标准，使社会整体福利最大化。因此，能源资源价格的形成需要市场和政府的紧密结合，不仅需要有关经济主体的市场博弈，更需要政府强力的干预和参与甚至跨国际的集体行动(伍世安，2010)。 传统的分轨制价格的弊端，恰恰在于漠视了能源资源价格的形成应将市场配置与政府干预紧密结合的客观要求。分轨制价格中的政府定价和市场定价，犹如两条铁轨，遵循各自的定价机制而彼此不相交。在政府定价机制中，它以定价成本为主要依据，以兼顾各方面利益为出发点，以稳定价格总水平为落脚点，为此在实践中，倘若不是供求矛盾异常尖锐突出，政府往往不主动调整价格，而是尽可能维持不变，即使在调价中，也多是考虑各方面利益的平衡，而淡漠了大自然的“吁求”。在市场定价机制中，它以市场供求为主要依据，追高逐低、灵活变动，但这种供求往往具有短期性，更不可能内化能源资源的外部性，即使期货市场可以反映较长时间的供求和价格态势，但在国际投机资本的炒作下，往往加剧了能源资源的供求振荡和价格跌宕，扭曲和遮掩了其真实的供求关系。 分轨制价格的运行导致了能源资源价格体系的扭曲。一是价值低估。在目前严重偏低的资源税费体系下 ，我国煤炭价格仅是其真实成本的40%。据测算，每使用1吨煤炭的外部成本是150元。低估的煤炭价格导致采煤企业“吃菜心”，用煤企业不节约，新型能源缺乏竞争力，燃煤污染比重高。燃煤造成的污染占中国烟尘排放的70%、二氧化硫排放的85%、氮氧化物排放的67%和二氧化碳排放的80%，2007年煤炭造成的环境、社会和经济等外部损失达17450亿元，相当于GDP的7.1% 。二是比价失调。据测算，天然气热值为每立方米8700大卡，与原油、液化气的热值比为1:1:0.92，但其价格分别为1155 元/立方米、3888元/吨和4900元/吨，价格比为1:3.37:4.24(王军，2010)，即由于分轨制定价，导致价格比例与其效用价值出现悬殊差异。三是价格倒挂。如图1所示，1985-2008年我国煤炭工业出厂价格上涨了984.30%，年均上涨10.44%，方差为1.11%，而同期电力工业出厂价格只上涨了456.41%，年均上涨7.41%，方差为1.04%。也就是说，处于政府严格管制而相对稳定上涨的电力价格在熨平煤炭价格的起伏波动的同时，出现了利润空间的挤压甚至亏损。 所以，深化能源资源价格的改革，既不是取消政府定价而向市场定价并轨，也不是取消市场定价而向政府定价复归，而应遵循能源资源价格形成的规律，改革现行的分轨制定价方式，形成“市场+政府”合轨制定价。 三、“市场+政府”合轨制价格的形成与发展 在现阶段及今后一段时期，能源资源的“市场+政府”合轨制价格是在保留市场定价和政府定价的形式下，更多地注入对方的因素；未来发展则有可能形成以政府收储价格为低限、目标价格为高限，市场价格在该区间自由波动的三元价格形式。 (一) 市场定价中的政府干预因素注入如前所述，在能源资源产业，纯粹的市场竞争和市场定价不能产生帕累托最优。从理论上来说，纯粹的市场经济可以在市场供求及其竞争的作用下，形成合理的均衡价格，正确地引导生产者和消费者的行为，实现资源的最优配置。但在现实中，我们却是更多地看到这类由市场定价的资源价格的暴涨暴跌，看到对自然资源的竭泽而渔，看到滥挖滥采造成的满目疮痍。之所以如此，是由于以下几方面的原因： 1. 自然资源从勘探发现到开采生产有一个时间周期，同时它作为一种派生需求，又受着社会投资周期和消费周期的波动影响。当自然资源的生产周期与社会投资周期和消费周期不合拍时，便表现为产能的间歇性扩张或减少，引致其价格的暴跌或暴涨。 2. 自然资源生产企业作为微观主体，是按照企业边际成本等于企业边际收益的原则来进行生产决策，以获得最大利润。在其生产过程中，无论是“采富弃贫”还是竭泽而渔，均是其作出的理性选择，至于因开采自然资源而造成的外部环境损害成本和因资源枯竭造成的代际成本及机会成本，当未强制性地嵌入其生产函数时，企业并不会纳入自己的决策视野，主动地负担社会责任。 3. 在过度竞争的条件下，所形成的市场价格往往会低估自然资源的真实价值。自然资源产业具有一次性投资巨大、日常开采成本相对较小的产业特征。在市场低迷、产能过剩时，企业会通过增加产量降低价格至单位可变成本之处，形成低价竞争态势。以我国稀土为例。我国稀土储量占世界储量30%，但2009年产量达到12.48万吨，占世界产量95%，与1998年稀土产品出口配额制度启动时相比，我国稀土出口量增长了10倍，平均价格却降低了36%，销售利润率普遍只有1-5%，氧化铈的价格(16元/公斤)还不抵猪肉的价钱(18元/公斤)。其原因在于我国从事稀土矿产开发、分离的企业多达169家，年生产能力达到12-15万吨，而全球年需求量只有10万吨，由此产生一系列恶性竞争和低价竞争 。 4. 地方政府片面追求经济增长，放纵自然资源行业盲目发展，放弃对市场定价的干预。在各地的“晋级锦标赛”中，“靠山吃山，靠水吃水”成为拉动GDP增长最直接、最便捷的路径。尤其自然矿藏较为丰饶的地区，往往又是经济相对落后的地区，于是廉价资源和无价环境便成为地方政府吸引投资者的诱人利惑，由此形成“越穷越采，越采越穷”的“资源诅咒”。 因此，政府对于已放开的市场价格不仅不能放任不管，反而需要进行强力的干预和参与。政府的干预和参与表现在：一是根据对资源需求的中长期预测及其可替代程度，建立动态的需求模型，制定总量控制、布局优化、相机开采的中长期探矿和开发规划及其年度计划，对重要的战略资源实行配额开采限制；二是加强进入规制，促进行业整合，提高市场集中度；三是扩大资源税费征收范围，提高资源税费征收标准，改进资源税费征收办法，完善资源税费分配机制，通过将外部成本内部化和内部收益外部化，改变企业的成本和利润结构，引导其微观决策与宏观决策相切合；四是建立国家调节基金和物资储备制度，相机进行吞吐调节；五是建立资源报价中心，对国内大批量生产、大批量使用的大宗基础性资源定期发布具有权威性的行情信息和中长期预测信息。由此，市场定价虽依然是由企业定价，但其间已渗入了种种政府参与和干预的元素。 (二) 政府定价中的市场配置因素注入 同样地，在能源资源产业，传统的政府定价也不能实现资源的最优配置。从理论上来说，政府可以在通盘规划、瞻前顾后的基础上，科学测算出充分反映能源资源供求状况、稀缺程度和环境损害成本的“最优计划价格”，促进能源资源节约和提高利用效率。但在现实中，我们却是更多地看到几乎每一次政府的调价，都会引起社会大哗，“企业叫穷，百姓叫苦，政府叫冤”，能源资源利用效率提高缓慢 ，转变经济发展方式步履维艰。之所以如此，是由于如下几方面原因： 1. 人类行为测不准。经济—自然系统同样遵循热力学第二定律，即在任何闭合系统中无序度或熵总是随时间而增加，存在风险或不确定性递增原理(向松祚，2009)。在实体经济与虚拟经济并存、且后者14倍于前者的条件下 ，这种风险和不确定性更会剧增，使人类不可能精准地预测未来。海森堡测不准原理揭示了一个微观粒子的某些物理量(如位置和动量)不可能同时具有确定的数值，其中一个量越确定，另一个量的不确定程度就越大。同样地，人的预期决策越确定，自然—经济系统中的有关变量反而越加不确定，因此人的决策往往无法实现所预期的结果。政府虽然可以占有更多的决策信息，但即使是运用异常复杂的方程组来求解“最优计划价格”，市场运行的实际结果依然要远远偏离方程式之数学推测。 2. 政府定价是妥协的产物。我国实行政府定价的能源资源基本上具有垄断性质。政府的定价规制有效地遏制了垄断企业的提价冲动，倒逼垄断企业自行消化上涨的成本。但另一方面，由于垄断企业缺乏外部市场竞争的压力和内部降低成本的动力，且在成本加利润的作价方式下，企业往往具有投资冲动，产生“A-J效应” ，于是一旦“亏损”，要么要求政府“埋单”，要么要求涨价，要么以“断气”、“停供”要挟，倒逼政府就范。而政府定价部门由于信息不对称，无法准确核实其成本数据的真实性，于是政府定调价的结果，往往是各方利益平衡和妥协的产物，而其中最有可能受损者，便是博弈中缺位的“后代人”。 3. 政府定价机制方式僵化。我国现行能源资源的基本作价方式是成本加利润，且较长时间保持不变，较少考虑市场供求，更遑论资源稀缺程度和环境损害成本。2009年5月起实施的《石油价格管理办法(试行)》规定，当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变动超过4%时，国家发改委可相应调整国内成品油价格。这种新的定价机制将政府定价决策公开透明地建立在与国际市场供求及其价格挂钩的基础之上，避免了冗长的讨价还价的博弈过程，是对传统政府定价机制的帕累托改进，实施以来总体成效明显。但最近席卷全国的柴油荒，对这一新的定价机制提出了严峻的挑战。“22天”和“4%”，使市场产生了强烈的投机预期。每当国际原油价格波动幅度接近4%时，中间商就会囤积柴油(之所以囤积柴油，是由于柴油比汽油更易储存)，等待油价调整，从而牟取暴利。在这种情况下，若政府严格按照规定行事，则等于公开地为囤货居奇者提供了套利机会；若不按规定行事，虽可加大投机成本，但却会使政府公信力大为受损。之所以产生这一两难窘境，不是因为改革错了，而是改革尚不够彻底，政府定价对市场供求的变化反应依然滞后和不灵敏。已有学者建议，宜参考日本两周调整一次以及我国台湾甚至一周调整一次的做法，将“22天和4%”调整为“14天和3%” 。调价时间的缩短和幅度的降低，实际上已是向市场定价靠拢，只不过定价主体仍为政府而已。 由此可见，解决的对策应是在政府的定价中更多地引入市场配置因素，以校正政府定价的失误和失效。首先，要深化垄断性能源资源行业改革。要从深化企业改革入手，在深化政企分开、业务分开、政规分开的基础上，在强自然垄断业务中可采用股份制方式，以国有资本控股并吸收各类资本，在弱自然垄断业务中可公私经营并存或委托民营，在竞争性业务中可大力引入民间资本和外国资本，实现竞争主体多元化。与此同时，政府应加强成本监审，实行正常报酬率价格规制。在微观产权基础改造基本完成之后，对竞争性业务可逐步放松价格规制，对垄断性业务可由报酬率规制推进到激励性规制，采用价格上限、挂钩联动、特许招标、区域间标尺竞争等，通过引入市场竞争因素，提高垄断行业效率。 由此，政府定价虽依然是政府定价，但已渗入种种市场配置的因素。 (三) “市场+政府”合轨制价格的发展 随着市场配置因素向政府定价的渗透和政府干预因素向市场定价的渗透，某些能源资源“市场+政府”合轨制价格未来有可能向三元价格形式演进。首先，能源资源价格完全由市场形成，政府主要通过各种资源环境税费的征收，体现能源资源的所有权主体，调节成本和利润的构成，调整原生资源与再生资源的比价，形成能源资源可持续发展基金；其次，政府根据市场行情的变化，综合考虑国内外因素和上下游情况，制定收储价格，当市场价格低于收储价格时，政府入市收购，避免价格暴跌；再次，政府根据能源资源的机会成本、环境损害成本和社会平均利润(高树印，2008)，制定目标价格，当市场价格高于目标价格时，政府视情或者抛售储备，或者调低所得税或加征暴利税。由市场价格、收储价格、目标价格所构成的三元价格形式，可能更能反映“市场+政府”合轨制价格的真谛，当然这最终有赖于广义价格调控体制的建立 。 来源：《财贸经济》，2011年第5期