“十二五”期间，我国能源发展要在全面建设小康社会的关键时期发挥支撑作用。同时，要根据国内外形势的新变化、新特点对我国能源发展的影响及其产生的新要求，抓住关键性问题和主要矛盾，有针对性地制订政策措施，以能源发展方式的转变促进我国经济发展方式的转变。
1．探索节能减排新途径，降低能源消费增长速度。
“十一五”期间，我国提出了单位GDP能耗降低20%的目标，虽然可预计完成既定目标，但是十分艰难。为了落实节能目标，一些省市对各级主管领导业绩考核采取了“一票否决制”，一些地区甚至采取了拉闸限电的极端方式。我国节能减排之所以艰难，其根本原因在于我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，我国改革开放三十多年来，以小于1的能源弹性系数快速推进工业化和城镇化已经创新世界工业化的发展道路，发达国家在这一时期的能源需求增速远远超过经济增长速度。但是我国推进工业化和城镇化过程中的资源条件和国际环境完全不同于发达国家，资源与环境约束已成为我国实现工业化和城镇化的必须考虑的基本条件，节能减排将是我国一项长期任务。中共中央关于 “十二五”规划建议中，再次提出了“把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标”，并且提出要“合理控制能源消费总量”。可见，“十二五”期间我国对能源利用效率和能源消费的要求更加严格。
节能减排具有边际效益递减的特点。与“十一五”相比，“十二五”节能减排的难度会更大：一是可以短期内见效的管理节能潜力已经在“十一五”期间，释放，管理节能的下降空间缩小；二是我国经济在“十二五”时期将进入一个新的上升时期，在改善民生政策的作用下，随着居民收入的增长，对高载能消费品如住房、汽车的需求仍会保持较强的增长势力，由此拉动生活用能源消费的增长。三是产业节能将更加依赖于技术创新，而技术创新具有较大的不确定性。2009年供电标准煤耗已由2005年的380克降到340克，接近国际先进水平；部分企业的发电煤耗已达到国际领先水平。四是我国结构节能的余地也不可能有较大提升，近十年来，我国的产业结构虽然有所优化，但没有改变工业化中期阶段的基本特征，工业仍是国民经济的主导产业，从2000年到2009年，工业占GDP的比重一直保持在40%左右，服务业发展也是以高耗能的交通运输业为主。能耗高是工业和交通运输业的基本特点，即使在发达国家工业的能耗也是其他产业的3倍左右。因此，“十二五”期间我国可能达到节能减排的幅度要低于“十一五”的20%。
在市场经济条件下，控制能源消费总量，重点要放在减缓能源需求增长方面。否则会由于能源供应的限制拉动能源价格的上涨。为了实现我国2020年单位GDP二氧化碳排放减少40%-45%的目标，“十二五”期间在继续强化节能目标责任考核的同时，要加快建立节能减排的长效机制，以经济与法律手段为主，行政监督考核为辅，健全节能市场化机制。
要根据节能减排实施对象的特点，有针对性地制订节能减排的激励与约束措施。对于居民生活用能需求，主要采用宣传教育和经济手段，引导广大居民树立节能减排的理念，使节能减排成为居民的自觉行为。要通过价格机制，促进居民的能源节约，并通过节能产品的价格补贴，激励居民选择节能产品。对于生产性能源消费，要合理抑制高耗能产业过快增长，以工业、建筑、交通运输为重点，推行合同能源管理，完善节能法规和标准，强制推广先进节能技术和产品，提高能源利用效率。
2．优化能源结构，提高能源发展质量
能源发展质量从根本上讲是结构关系问题。我国现在存在的问题是：能源生产与消费中清洁能源的比例较低。“十一五”是我国清洁能源发展最快的时期。2009年，清洁能源在一次能源中的比重达到12.9%，其中，水电、核电、风电在电力装机的比重提高到8.8%%，2009年核电在建规模3140万千瓦，居世界第一位。2010年，原煤、原油、天然气产量分别达到31.5亿吨、1.9亿吨、920亿立方米，分别比2005年增长了42.9%、5.6%、86.6%.；发电量39600亿千瓦小时，比2005年增长58.4%。原煤和原油在一次能源中的比重始终保持在85%以上。上述一系列数据表明，我国能源发展的主要问题不在数量规模而在能源品种结构。
优化能源生产和消费结构是解决我国能源资源与环境约束的重要途径。能源生产结构的优化主要是依靠发展清洁和可再生能源，对化石能源实现增量替代，减轻对化石能源的需求压力，使我国的化石能源生产和消费总量限制在环境容量可承受的范围内。能源消费结构的优化比能源生产结构的优化更为重要，因为能源消费结构直接关系国民经济其他行业的清洁化生产。优化能源消费结构，一是要继续加强油气资源的开发，扩大油气进口，二是实现煤炭资源的清洁利用，减少煤炭直接进入终端消费的比例，继续加煤电转换比例，积极推广煤炭清洁燃烧技术，有节奏地发展煤制油和煤制气，通过煤炭资源的深加工，实现高碳能源、低碳利用。跟踪与开展碳捕捉技术研究与应用。
能源产业结构优化要与产业布局的调整相结合，煤炭资源尽可能实现就地转化，耗能产业要向能源资源丰富的地区靠近，提高能源资源地区尤其是可再生能源资源丰富地区的能源消纳能力，减少能源长距离输送，探索适合于充分利用可再生能源资源的电力输送方式。
只有能源供应没有能源服务是我国能源发展的另一个结构问题。长期以来，我国能源服务的市场需求及其价值没有得到重视和发现。在大力推进节能减排过程中，能源服务的缺失使得我国的节能减排市场不活跃，节能减排的工作更多是依靠行政手段推进。在如何开展能源服务、提升能源服务在能源供应链中的价值方面，理论方面的研究也非常不足。优化能源产业结构，要加快发展新能源产业和能源服务业，尤其是要加快发展节能环保服务业。
在各类能源行业中，电力行业是发展最快的行业，但也是经济效益较差的行业。从发电企业与输配电企业分家起，国有五大发电企业的装机容量增长了2-3倍，但资产收益率下降到1%甚至0以下，资产负率高达到85%以上。风电装机增速虽然居全球第一位，但有相当大的比例实际发电利用小时数没有达到设计标准。能源规模的快速扩张，虽然有利于保证国民经济的能源的需求，但却以较低的收益率占用较多的社会资本，降低了全社会资本利用效率。政府要高度关注电力行业的发展质量。鉴于企业发展与经济效率不对称的问题主要存在于国有大型企业，政府有关部门要加快完善国有电力企业的管理体制与企业领导人的考核与激励办法，深化国有电力企业管理体制，限制盲目竞争和打破市场垄断。
3．打破利益掣纣，加快推进能源价税体制改革
价格是市场机制发挥作用的重要途径。我国经济体制改革是以价格体制改革为起点，与之配套逐步开展了企业制度、投融资体制，流通体制、劳动工资、财税、金融等一系列体制改革。经过三十多年的努力，我国初步建成了市场经济体系。从总体上看，价格体制改革完成从调放结合、双轨制到市场定价的转变过程，大多数领域价格已经完成放开，但是，我国价格体制并未完成，尤其是能源资源产品价格改革进展滞后。自上个世纪90年代末，能源价格体制除了煤炭价格外，其他能源价格体制改革处于计划定价与市场定价的过渡阶段，价格改革迟迟下不了决心。其主要原因是能源价格改革不仅涉及到生产者与消费者的利益，而且也涉及到中央与地方、中央企业与地方企业等多种利益关系，能源价格改革已经难以做到帕累托改进。
能源价格需要选择对各方利益影响最小的时机推进，但是，不能把能源价格作为宏观经济的调控手段或者把能源价格完全视为公共产品价格，否则，能源价格体制改革难以推进。从实际情况来看，能源价格体制改革滞后所带来的负面影响已从能源行业转向社会。以电价为例，由于电价改革滞后，即所谓的“计划电、市场煤”，煤价上涨所增加的成本不能转移出去，使得火电行业的经济效益逐步下降，资产收益率低于银行利息，五大国有发电企业的资产负债率达到85%左右，企业财务风险大大增加。从装机容量和发电量来看，五大国有发电企业分别占全部装机和发电量的50%左右，一旦这些企业不能正常经营，全社会的电力供应将不能得到保障。再以天然气价格为例，长期以来，我国天然气价格实行政府指导价，价格水平偏低。表面上看，价格偏低是乎有利于消费者，但实际上造成我国天然气行业发展缓慢，更多的消费需求得不到满足，而且最终影响我国能源结构的改善。与世界平均水平相比，我国天然气在一次能源消费总量中的比重仅占3.23%，低17个百分点。
能源价格体制改革滞后，不仅影响煤炭与电力产业的协调发展，造成能源品种之间比价关系不合理，而且是也影响新能源、新技术的应用和改善能源利用效率。加快能源价格改革势在必行。“十二五”规划建议中提出，深化资源性产品价格和要素市场改革。理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源类产品价格关系，完善重要商品、服务、要素价格形成机制。根据我国当前能源价格形成机制存在的问题，能源价格体制改革的主要目标是促进能源资源的有效利用和可再生能源的开发，理顺能源产业比例关系。
资源性产品价格改革要与税费改革相结合，着眼于建立有利于资源节约环境保护、促进可持续发展的新的价税体系。对于资源性能源产品价格不易提价过高，而应是重税费。因为高价格会引导采掘者更加大规模过度开采，重税费目的是提高下游生产成本，促进其节约利用。反过来，高税费有利于政府用更多的投入治理资源性产品生产和消费产生的负外部性。从而更好地促进能源资源节约和环境保护。
建立有利于优化能源结构的价格体系。长期以来，我国的水、电、天然气等优质资源产品价格被人为压低，市场的优胜劣汰机制难以发挥作用，妨碍了产业升级和经济结构调整。同时，造成资源的滥用和环境的破坏。能源价格体制改革的核心是改革现有的电价形成机制，放松政府管控，使其能够及时反映市场供求状况，煤炭价格改革要重点考虑资源稀缺程度、和环境损害成本，能够反应能源产品之间合理的比价，有利于可再生能源发展。
4．加快产业升级，建立现代能源产业体系
能源工业是国民经济的基础产业，能源工业的现代化直接影响其他产业的现代化。在“十二五”规划建议中，在提出建设现代产业体系的同时，提出了建设现代能源产业体系。我国是世界上第1能源生产大国和消费大国，但我国部分能源生产企业仍然使用落后生产技术，企业数量多，规模小，低水平发展；能源输送网络薄弱，应用新能源的能力不足，能源生产与运输的关键设备和核心技术依靠国外进口，能源工业的发展水平与现代能源产业体系还有较大的差距。
现代能源产业体系应具有四个条件：生产与运输技术的现代化、产业组织的现代化、生产布局的合理化和安全、稳定、清洁的能源供应。现代能源产业体系首先应是先进技术的载体，拥有强大的技术研发能力和先进技术的应用能力。当前全球正孕育着以绿色和低碳技术为特征的能源革命。历史的经验表明，能源技术革命是产业革命的前奏，能源技术的创新将极大地推进了社会经济的发展。我国一方面要加快对落后生产能力的更新改造，另一方面要积极开展新能源技术的研究和应用，争取在新一轮的国际竞争实现跨越发展。
能源产业的组织水平与能源生产技术水平是相密切相关的，我国能源产业要坚持走规模化的发展道路，提高应用先进技术的能力，以提高产业竞争力为核心，优化资源配置，进一步进行产业重组，尤其是提高能源资源开采业的市场准入标准和市场集中度。促进能源上下游产业的分工与协作，促进能源资源开发、能源装备制造、能源运输、能源利用和能源服务的协调发展，鼓励建立综合性能源集团。
多年来，受资源条件和经济发展水平的影响，我国能源产业的空间布局总体上看是生产中心与消费中心分离，从而形成“北煤南运，西电东输”的能源运输格局。煤炭的运输占我国铁路运输的一半左右，长期挤占了其他物货运输的运力。我国风能和太阳能可再生能源资源的分布与煤炭等化石能源的分布基本相似，随着风能等可再生能源资源的开发，使能源资源丰富的地区进一步面临着当地消纳能力不足的问题，电力长距离输送又需要解决安全稳定和电网建设投资等一系列问题。而能源资源丰富的省区，由于产业结构单一，经济发展缓慢，因此，我国能源产业的生产布局的指导思想需要根据经济发展进行调整，使能源消费中心能源生产中心靠近，积极促进东南沿海地区产业向中西部地区转移，加快能源资源丰富的产业结构调整，增加能源就地消纳能力，煤炭资源丰富的省区要变输煤为输电。
建立现代能源产业体系的目的是实现安全、稳定、清洁的能源供应。为此，需要针对可能造成能源供应中断的风险隐患，如进口油气中断、电力供应中断等加强能源安全稳定供应能力建设，如建立能源储备，构建能源应急机制等等。能源供应的清洁化是能源供应的基本趋势，也是低碳发展的必然要求。实现能源供应的清洁化有两条途径，一是加快发展清洁可再生能源，二是高碳能源、低碳利用，建设现代能源产业体系将综合提升我国能源发展水平。
5．重视农村能源的发展，提高农村能源利用的现代化水平
我国城乡差距不仅表现为人均收入的差距，而且体现在社会基础设施和公共服务方面的差距。发展农村能源是实现城乡统筹发展的重要方面。经过多年的发展和建设，我国已基本上实现村村通电。“十二五”期间，农村能源的发展重点要放在提高农民生活水平和农村社会发展水平，促进农业现代化。
农村能源的发展，要因地制宜，实行分布式电源与大电网延伸相结合的办法。与城市、工业和交通用电相比，农村对供电的可持续性要求相对较低，负荷比较分散，适合利用风电和太阳能，因此，我国可再生能源的开发利用，在实行规模化开发、并入大电网发展模式的同时，也要重视在农村推广和利用可再生能源，实施“新能源还乡”，因为我国可再生能源资源主要分布在农村地区。要在农村推广太阳能热水器，太阳房，沼气、生物质发电、小型风力发电，有条件的地方发展太阳能发电，集少成多，减缓农村发展对化石能源的需求。在农村要实现风电、太阳能发电和生物质能源发电与生物质沼气立体发展的思路，实现能源资源的循环利用以及土地资源的充分利用。
农村发展风电和太阳能发电，主要障碍是一次投入较大，缺乏投入主体和人才。为此可采取政府补贴，农民集资、银行货款三结合的办法由农民自行组织建设、由专业公司提供技术援助。也可通过鼓励发展适应农村需要的小型的可再生能源开发公司，促进农村新能源的发展。对于小型的、为农村服务的可再生能源开发公司，政府应提供低低息贷款，并积极开展专业人才培训。
（作者：中国社会科学院财经战略研究院副院长史丹研究员）