谈到中国经济发展，就会谈到中国经济下行。谈到中国经济下行，就会谈到地方政府发展经济的积极性。谈到地方政府发展经济的积极性，就会谈到地方财政问题。其实，财政并没有这么复杂。
就像老百姓过日子
财政包括政府的收入与支出。表面上看地方财政面临如何处理好地方政府收入和支出之间关系的问题，但是地方政府是国家分级政府体系当中的一部分，所以地方政府的收入必然连带着中央政府的收入，地方政府的支出必然又牵动着中央政府的支出。
因此，在讨论地区财政的时候就出现了三种关系：地方财政收支本身的关系；地方财政收入和中央财政收入之间的关系；地方财政支出和中央财政支出之间的关系。只有把这三方面关系说清楚、处理好，一个健全的地方财政收支体系才有可能正式建立起来。从2013年11月份十八届三中全会部署关于中央和地方财政关系的改革，到今天接近三年时间了。
截至目前为止，还没有看到中央地方财政关系调整正式启动的任何消息。有关部门的表述是，预算改革取得实质性进展，税制改革取得重要进展，关于中央和地方支出责任的划分的研究取得阶段性成果，意思是它还处在研究层面。
为什么其他两个问题均有进展，而中央和地方财政关系改革还在研究？是因为中央和地方之间在某些重大问题上还没有达成共识。肯定已经有方案，而且都有自己的方案，关键是把各家的方案放在一起的时候，彼此之间很难形成共识。
但在财政部门和税收领域浸润多年之后，我的认识是财政并不复杂，就像老百姓过日子。比如说一个家庭有三个人，涉及两代，这两代人在处理收支问题上的关系同中央和地方在处理财政问题的关系是一样的。
在“孩子”没有“结婚成家”之前，财政关系基本上分为两类：一是孩子实报实销；二是给出限额，在限额之内自由处理。孩子结婚成家之后，这个关系就会发生很大的变化，彼此更加独立。因此，普通的常识可以放到财政体制设计方面。
说清楚什么是财政
近些年，学术界、理论界有几个问题没有说清楚，或者说没有理解好的：
单一制不等于一家人。中国确实是单一制国家，问题是单一制国家内部不一定是一家人的财务关系。世界上有各种各样的单一制，即便像日本、法国那样的单一制，在处理中央政府和地方政府之间的关系上，和我们也是不一样的。
税权不等于财权。税权在单一制的条件下必然是要高度集中的，这毫无疑问。税权主要指的是税收立法权，但是在现实过程中被扩大化了，延伸为财权。实际上，当税权高度集中统一的时候，千万不能把财权也打包。地方政府在安排财政支出的过程中可能要求中央提供支援，但前提是他们自己过自己的日子，这就是财权。如果把税权和财权相混淆，用管税权的办法管财权，那么地方财政就不会成为一级财政。
分税制不同于分钱制。有些人经常会把分税制理解为分钱制。中国过去实行过几种财政体制。第一种是总额分成，比如说北京一年的财政收入是1000亿，当时的条件下三七开，30%交中央，70%留地方。第二种是收入分类分成，国有企业上缴的利润二八分，工商收入三七分，其他各种行政收入六四分。第三种是改革开放之后的承包绝对额，比如说北京上交国家500亿之后剩下都是北京的。不管怎样的体制，分的都是钱，这就是分钱制。相比之下，提前划分税种就是分税制。增值税在5月1号营改增之后变成两种，一种是传统的增值税，另一种是营改增的增值税。
对于营改增的增值税，如果中央都给地方，那地方政府就无话可说。可现在中央规定把所有的增值税都拿过来，这是改分税制为分钱制的思维。
如今，共享税在税收收入中的比例超过了80%。如果按照分钱制的道路走下去，那么这种体制是我们要的吗？
分级管理不能变成打酱油式的管理。什么叫打酱油呢？给什么钱办什么事，给多少钱办多少事，这叫打酱油。地方财政现在很大程度上是打酱油式的。地方财政每花一块钱，就有四毛钱是中央给的，个别地区比如青海省能达到70%以上。关键问题是这些钱不是一个部门拨下去的，地方政府要到各个部门去跑。跑得少一点，可能就说今年钱不够了，只能少给一些。在这样的条件下地方财政运行会有问题。
研究要从眼下的改革进程跳出来，不能只看现象，而是要深入下去。就这些基本的问题形成一个比较清晰的、完整的认识。这样，学者的责任就尽到了。
（本文为作者在北大国发院“2016中国公共财政”论坛上的演讲）
来源：社会科学报