减税政策的两种类型
通常理解的减税，是指通过税制调整降低特定税种的法定税负，与提高法定税负的税制调整，即增税对应。而作为宏观政策工具的减税政策强调的是一定时期所有减税和增税措施的综合作用对经济总量和结构的影响。减税政策即可以是应对经济周期的相机抉择的宏观调控政策的一部分，也可以是促进经济增长及结构调整的中长期税制改革的组成部分。
从发达市场经济国家减税政策的实践来看，即有基于总需求管理的应对经济危机的大规模临时性减税政策，也有上世纪八十年代以供给学派为指导的服务于结构调整的中长期永久性减税政策。
应对经济危机的减税政策通常会对主体税种实施较大规模的临时性减税措施，以短期内降低企业成本和增加居民可支配收入从而扩大总需求为目标。而作为税制改革组成部分的减税政策则主要是通过永久性降低微观主体（纳税人）的法定税负以达到促进经济增长和结构调整的目标。由于经济增长和结构调整会带来税基的扩大，法定税负的下降也有利于减少税收流失，因此微观主体法定税负的下降有可能与宏观税负的稳定甚至增长并存。
结构性减税与普遍性降费
中国当前的减税政策可以概括为“结构性减税与普遍性降费”。2008年12月召开的中央经济工作会议正式提出了结构性减税政策，在2009年政府工作报告中，“实行结构性减税和推进税费改革”与“大幅度增加政府支出”和“优化财政支出结构”并列作为实施积极的财政政策的三大措施。结构性减税与积极的财政政策一样，是一个具有浓厚中国特色的表述。一般认为，结构性减税是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种通过“有增有减，结构性调整”来削减税负水平的政策。
与结构性减税对应的是大规模减税，两者的区别主要有以下三点：一是覆盖的范围，结构性减税针对特定群体，大规模减税则覆盖大部分纳税人；二是减税的力度，结构性减税强调针对特定群体，并且有增有减，总体减税的力度要小于大规模减税；三是政策目标，结构性减税是为达到特定目标，更多地强调税收对经济结构调整的作用。
尽管早在2009年的政府工作报告中就将推进税费改革与结构性减税并列作为减税政策的重要组成部分，但普遍性降费是2014年11月15日国务院常务会议正式提出的，2015年政府工作报告明确要求：继续实行结构性减税和普遍性降费，进一步减轻企业特别是小微企业负担。
概括来看，2009年以来出台的各项减税降费措施具有以下特点：
一是突出结构性减税的特征，重点针对小微企业、支持和促进创业就业、鼓励自主创新和产业结构升级。如提高增值税、营业税起征点；小型微利企业的所得税优惠以及免征部分行政事业性收费和政府性基金；支持和促进重点群体创业就业税收政策，固定资产加速折旧政策；中关村等国家级自主创新示范区的先行先试税收优惠政策等。
二是坚持清费立税，着力降低企业税费综合负担。如在资源税从价计征改革中，将矿产资源补偿费率降为零；下调失业保险费率；取消或暂停征收属于政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的收费项目等。税费改革和普遍性降费政策的推进，不仅降低了企业，特别是小微企业的税负，同时也有利于规范政府收入形式，打破部门的财力分割，为预算改革奠定良好基础。
三是减税政策与税制改革紧密结合，实行有增有减的结构性调整。2012年以来，结构性减税主要通过营改增试点得以实现。截止2014年底，营改增累计减税3746亿元。为缓解减税对财政收入的影响，同时促进资源节约和控制烟草消费，提高了成品油和烟草消费税。
兼顾“稳增长”与“调结构”的减税政策
2008年国际金融危机爆发后，以“稳增长”为目标的积极的财政政策的主要措施是“大幅度增加政府支出”，尤其是基础设施投资，资金来源主要依靠地方融资平台举借债务，结构性减税政策无论从政策力度还是作用效果来看，都未在“稳增长”中发挥主要作用。而且随着大规模基础设施投资和房地产价格的上涨，财政收入和土地出让收入也随之大幅增加，2010年、2011年财政收入的增幅分别高达21.3%和25.0%，土地出让收入则从2009年的14240亿元升至30397亿元和33477亿元，2013、2014年则分别高达41638亿元和42606亿元。
2012年后，随着经济增速的逐步下行，财政收入的增幅也开始逐年下降，2012-2014年分别为12.9%、10.2%和8.6%；其中税收收入的增幅只有12.1%、9.9%和7.8%，均低于财政收入的增幅。需要说明的是，这一时期房地产业和建筑业在税收收入增长中发挥着重要作用，2013年这两个行业占税收收入的比重为23.4%，对税收收入增长的贡献则超过40%。
2015年以来经济增速下行的压力进一步加大，第一季度GDP的增幅降至7%，1－5月份财政收入的增幅（同口径）仅有3.1%，税收收入的增幅仅为2%；1－5月份国有土地使用权出让收入仅有10793亿元，同比减少7231亿元，降幅高达40.1%。而按照2015年的预算安排，全国财政收入要达到154300亿元，年增幅应为7.3%；国有土地使用权出让收入要达到39452亿元，年降幅仅为4.7%。在实际收入增幅远低于预算的情况下，积极的财政政策要加力增效面临的收支矛盾日益突出，增支、减税和控制赤字规模这三者不可兼得，如何处理好三者的关系是当前“稳增长”政策必须解决的核心问题。
首先，我们要清醒的认识到中国经济增速下行的主要原因不是经济周期导致的需求不足，而是人口红利逐步削弱，潜在增长率下降。经济发展进入“新常态”的实质是增长模式的彻底转型，未来经济要保持中高速增长将主要依靠结构优化和创新驱动。因此，应对经济周期的大规模刺激政策是无法持续且难以见效的，近期的稳增长措施要有利于结构调整和产业结构优化升级，要与长期发展的政策目标相结合。
其次，在近期“稳增长”压力较大，迫切需要加大财政政策力度的情况下，在有效盘活财政存量资金、加大政府资金统筹使用力度、优化财政支出结构、在基础设施建设和公共服务领域推广PPP模式的同时，既要保持增支政策的力度，又要适当增加减税政策的力度，进一步降低企业税费负担，提高市场活力和经济增长的内生动力。短期内可以通过适度增加赤字规模来支撑增支和减税，而从长期看，减税政策如果与税制改革和税制结构优化有机结合，有利于经济持续增长和税基扩大，可以同时实现法定税负的下降和宏观税负的稳定。
再次，“稳增长”的减税政策在适当增加力度的同时，还是要着眼于促进结构优化，兼顾“调结构”的政策目标。未来可以采取的加大减税力度的措施主要有以下几点：一是结合营改增的推进，降低生活性服务业的税负，通过建筑业和房地产业改征增值税将不动产纳入增值税抵扣链条，实现增值税制的彻底转型。根据我们的初步测算，不动产允许抵扣后的减税规模在6000亿左右，相当于增值税标准税率下调2-3个百分点，考虑到财政的承受能力，也可采取分期抵扣等措施调控减税的力度。二是进一步加大研发、自主创新等税收优惠政策的力度，如扩大适用固定资产加速折旧行业的范围，将中关村等国家级自主创新示范区的先行先试税收优惠政策适时扩大至全国，完善和优化高新技术企业认定标准以扩大享受税收优惠的企业数量等。三是进一步加大鼓励小微企业发展和创业就业税费优惠政策的力度并将行之有效的政策固定化、长期化。如大幅度提高增值税、营业税起征点至每年100万元，对符合条件的小微企业适用税费综合计征率由一个税务机关征收全部税费，减免新创立企业和特定群体就业在一定期限内的社会保险费等措施。
税制改革视角下的中长期减税政策
党的十八届三中全会明确提出了“稳定税负”和“逐步提高直接税”比重的要求，从中长期税制改革的角度看，未来是否要坚持减税的政策取向？
如前所述，作为税制改革组成部分的减税政策是指降低微观主体的法定税负，而稳定税负是指稳定宏观税负水平，一般以税收收入或财政收入占GDP的比重来衡量，反映政府与社会的总体分配关系。在法定税制不变的情况下，由于不同税种相对于GDP增速的弹性不同，GDP结构变动也会造成宏观税负的变化。而考虑到征管因素对纳税人实际税负的影响，如果通过税制改革下调法定税负降低了纳税人偷逃税的动机，提高了征管效率，也会带来实际税收收入的更快增长。中国当前税费领域的突出问题是法定税负和边际税率较高，但许多税种的税收征管效率不高，由此导致税收负担的分布不均衡。这意味着相对于法定税负，平均的实际税负水平较低但在不同群体之间税负担差异较大。因此，从税制改革的角度看，坚持适度降低法定税负的减税政策取向，通过提高税收征管效率实现税收负担的均衡分配即可以保持实际税负水平的稳定，也有利于减少税收对经济的扭曲，从而促进经济增长和税基的扩大。也就是说，“稳定税负”与减税政策并不必然是矛盾的，降低微观主体的法定税负和实现宏观税负的稳定这两个目标有可能同时实现。
中国当前税收负担分布的不均衡还与以间接税，尤其是增值税为主体的税制结构有密切的关系。这种税制结构造成了收入和财产保有环节的税负较轻而消费环节的税负较重，由于边际消费倾向递减，税制整体上具有“累退性”，不仅不利于调节收入分配，同时还抑制消费、刺激出口，不利于内外需的平衡。因此，从中长期经济结构调整的角度看，在“稳定税负”的前提下，逐步提高直接税的比重意味着要相应降低间接税的比重，而在间接税中应充分发挥消费税、环境保护税、资源税等特殊流转税的调节作用，因此未来减税政策的重点是降低增值税的比重，这对于扩大消费需求，释放消费潜力，使消费继续在推动经济发展中发挥基础作用具有重要意义。
提高直接税比重的重点是提高个人所得税在税收收入中的比重，而个人所得税改革的主要任务是“综合与分类相结合”的税制模式的转变。从总体上看，个人所得税改革也要坚持适度降低名义税负和边际税负的政策取向，收入的增长应主要通过实行综合计征后征管的加强和纳税遵从度的提高来实现。
综上所述，从税制改革的角度来看，尽管城镇化建设和应对老龄化社会的挑战要求保持财政收入的规模和适度增长，但促进经济稳定增长及其结构优化从而扩大税基始终是税制改革的基本立足点，在充分发挥税收调节功能的同时，未来中长期仍要坚持减税的政策取向，在降低法定税负和提高征管效率的基础上实现税负的稳定和税制结构的优化。
中国社会科学院财经战略研究院 张斌
发表于《中国发展观察》2015年第6期