2015年6月11日，国务院开出加快推进财政资金统筹使用的“八条”菜单，要求坚决改变资金使用“碎片化”。一石激起千层浪。财政资金使用“碎片化”问题再次成为关注焦点。无独有偶，2015年国家审计工作报告，在分析专项转移支付改革现状时，也指出了“部门化、司处化”的现象。专项转移支付改革的难点，除了资金使用“碎片化”之外，根源在资金分配权力的“碎片化”。
今年的审计工作报告，仍然对专项转移支付改革及其成果作出了非常客观的正面评价。必须肯定的是，自十八届三中全会提出推动专项转移支付改革的目标以来，财政部门、中央政府各职能部门均积极行动，努力推动，按政策要求及时清理、整合、规范各类专项转移支付项目。2014年的专项转移支付项目比上年又有所减少。在中央政府及其各部门的带动与号召下，很多地方政府也积极推动专项转移支付改革，在省级、市级、县级层面均有进展。这是一项非常不易的成果。
改革并不是一蹴而就的事情。审计工作报告也明确指出专项转移支付改革存在亟待解决的各类问题，其中解决“碎片化”问题最棘手却至关重要。报告指出，专项转移支付改革尚未走出“碎片化”怪圈。“碎片化”不仅存在于资金使用环节，而且长期存在于资金分配环节，说到底，症结就在资金分配权力的“碎片化”。为什么说专项转移支付改革一直还在“碎片化”怪圈中徘徊呢？分析2002年-2015年公开发布的14份审计工作报告全文便一目了然。
关于专项转移支付“碎片化”问题，审计署早在2002年就已经关注到，并持续14年在年度工作报告中作为专题展开论述。在2002年-2015年已经发布的14份报告中，审计署每年都从三个层面审查和总结：一是“是什么”，即专项转移支付制度存在的屡查屡犯的问题有哪些？二是“为什么”，即谁应该为这些主要问题承担责任？三是“怎么办”，即什么措施才能解决问题？
第一个问题的答案，在过去14年里惊人一致，即在过去14年中屡查屡犯的问题主要有三类：一是“分配权力过于分散”；二是“资金投入过于分散”；三是“项目设置重复交叉”。
第二个问题的答案，能在过去9年的审计报告中找到，即以上三类主要问题的责任主体是中央政府的各个职能部门，甚至涉及部门中的司局和处室。比如卫生计生委疾控局有10个处参与了13个明细专项的分配。换句话说，因为专项转移支付的主要特点，是带着具体政策要求的、自上而下的资金或项目。中央政府及其各部门在专项转移支付制度中的权力定位越模糊、职能交叉越严重，那么负责分配专项转移支付资金与项目的主体就越多、渠道就越多、借口就越多、项目就越多，反过来进一步加重部门间、司局间、处室间职能交叉的问题。与此同时，必然产生如“跑部钱进”、“钓鱼工程”等制度副产品。
第三个问题的答案，即解决以上问题的方案，在过去14年里审计署也提出了很多。并且，其中一些重要的政策建议已经被纳入十八届三中全会决议并付诸实施。这些建议包括，“在清理、整合、规范专项转移支付项目过程中，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套”，“严格控制引导类、救济类、应急类专项”，“已经形成地方固定财力的专项转移支付原则上转为一般性转移支付”等等。但是，有一条提了10年的改革建议，即“改进专项转移支付预算决策、资金分配、预算管理制度”，却至今尚未提上议事日程。而改变专项转移支付资金分配的方式，调整资金分配背后的权力结构，恰恰是制度改革的关键所在。
由此可见，专项转移支付使用的“碎片化”，根源在资金分配权力的“碎片化”。所以，下一步推动专项转移支付改革的重点，必须集中在“去碎片化”，即通过顶层设计促进资金分配权力的整合，这也是促使专项转移支付走出“碎片化”怪圈的“命门”。
作者：中国社会科学院财经战略研究院课题组 赵早早、杨志军
【时间:2015年06月29日】 【来源:审计署办公厅】