蒋震等：渐进式推进个人房产税改革

摘要：推进房产税改革应当坚持社会矛盾最小化原则，保持房地产领域的现有税负基本稳定，考虑到广大人民群众的正常投资需求，兼顾不同类型房产，建立起税务机关直接面向自然人纳税人的征管机制，确立国家与房产所有者之间合理的增值分享机制。

房产税改革宜采取“小步快走”的渐进式改革路径，依赖于现有征管手段，谋求税收征管模式的转变，“先落户、再拓展”，“先城镇、后农村”。方案选择上，宜采取“增量+高档存量”方案。免征额设计上，宜采取人均面积方案。

关键词：房产税  渐进式改革  “增量+高档存量”  人均免征面积

 

    当前，我国社会经济发展中面临的新问题与新矛盾，需要在全面深化改革中予以解决。房产税改革成为其中的重要一环，它所引发的争论不仅局限于财税领域，更是涉及到社会管理方式的转变。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，凸显出这项改革的必要性和迫切性。

一、房产税改革的基本原则

推进房产税改革应当坚持以下基本原则：

第一，社会矛盾最小化原则。我国现实的社会矛盾源于利益格局不平衡，现有利益格局的形成源于两个方面：

一方面，流量层面的收入分配问题。原因有四个：一是“分配不公”，即现实中不规范的收入分配秩序；二是市场主体所拥有的资源禀赋条件不同所必然产生的收入差距；三是部分行业垄断所导致的收入分配不公；四是土地、国有资源和国有资产的非正常处置。另一方面，存量层面的财富分配问题。这是收入分配问题在存量领域的延伸。财富分配不平衡的问题日渐突出，部分人拥有了较多财富，房产是其中的重要形式。

一旦房产税改革继续推进，课税对象的范围和免征额设定都会影响到不同阶层群体的利益，由此可能引发的社会矛盾更加多元、宽泛。例如，一旦采用“全覆盖”方案，相当比例的人民群众都会受到影响。另外，房产税须采取与增值税等大为不同的征管模式，广大人民群众会直接面对税务机关，直接使得税收负担显性化。

当前是一个特殊的社会转型期，社会各领域都不可避免积累了一些矛盾，甚至激化引发群体性事件。为了顺利推进房产税改革，须坚持社会矛盾最小化原则，我们不主张采用过激的改革措施而将过多的利益相关者“赶入”房产税税基，避免与其他领域社会矛盾叠加，防止现行利益格局受到过于剧烈的冲击而激化社会矛盾。这不仅是房产税改革的基本逻辑，也应是我国全面深化改革的基本准则。

第二，稳定税负原则。这包括两层含义：一是稳定宏观税负。十八届三中全会作出了“稳定税负”的重要部署。同时，需要求得税制结构优化，在推进房产税改革的同时，推进增值税等间接税改革。因此，房产税改革不宜“一蹴而就”，需要给其他税制改革留出充分的时间和空间。可以说，两方面改革并行不悖、相得益彰。二是房地产领域的现有税负水平至少要保持稳定。这要求将现有房地产开发、交易、保有环节的税费进行归类、清理、整合，将之平移至房产税制度。对开发、交易环节实行轻税，提高保有环节税负。

第三，调控房地产市场原则。推进房产税改革应考虑到广大人民群众的正常投资需求，对房地产投机行为有所抑制，应促进房地产投机者形成一个正常的投资预期，加速投资者释放过多的存量住房，以增加住房供给水平，助推房价回归正常区间。

第四，兼顾不同类型房产的原则。如果我们将房产税改革之前的已建成住房称为“旧房”，之后的新建住房称为“新房”，如何处理“旧房”和 “新房”的关系也成为一个需要考虑的重要问题。

“旧房”又可分成若干种类型，例如经济适用房、限价房、“房改”房等。一旦推动房产税改革，如果对不同类型房产不加区别，势必会引起重复征税（费）的问题，需要在改革中予以充分考虑。

第五，转变社会管理方式原则。我国传统社会管理方式通常是“以单位管人”，随着我国经济主体多元化的趋势愈加明显，这种管理方式已经难以适应社会管理的需要。很多情况下，主管部门发现，如果一旦某些人脱离了单位约束，就难以对该群体实施有效管理。

推进房产税改革中，我们会发现，传统税收管理模式根植于传统社会管理方式，是社会管理方式在税收领域的延伸，它具有“间接+截流”的特征，以发票管理和源泉代扣代缴为主要手段，以企事业单位的现金流为征税客体，税务机关与自然人之间的联系呈现割裂状态。如果顺利推进房产税改革，就必须建立起税务机关直接面向自然人纳税人的征管机制，这不得不说是税收管理模式，乃至社会管理方式的重大变革。

第六，增值共享原则。很多情况下，居民住房价值的增值得益于国家提供的公共服务。例如，某个地区由于修建地铁、改善了附近的文化、体育设施，使得本地区内房价迅速上涨；再例如，某个地区由于引入了优质的教育、卫生资源，也导致房价猛涨。等等。所以说，从因果关系上来说，房产价值的增值是需要在国家与房产所有者之间分享，推进房产税改革是一个较为理想的增值共享方式。

二、可选择的三种方案

从国外经验来看，房产税具有一定程度的“受益税”特征，该税应归属于地方税，因此，应在中央主导下，由地方政府参与设计本辖区的房产税改革方案。从我国房产税试点的实践来看，根据课税对象的范围，可将房产税改革分成“增量”方案、“增量+高档存量”方案以及“全覆盖”方案等三种。

（一）“增量”方案

此方案以房产税改革方案施行之日作为分界时点，该时点之前的存量个人住房不纳入税基，而该时点之后进入交易环节的个人住房纳入税基，课征房产税。

 “上海试点方案”即属于此种类型。《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》（沪府发〔2011〕3号）明确规定，征收对象包括指本暂行办法施行之日起本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房（包括新购的二手存量住房和新建商品住房）和非本市居民家庭在本市新购的住房。

（二）“增量+高档存量”方案

此方案不仅将增量房纳入税基，还将部分高档存量房纳入税基。以房产税改革方案施行之日作为分界时点，既将该时点之前的高档存量房纳入税基，又将时点之后进入交易环节的个人住房也纳入税基。

 “重庆试点方案”即属于此种类型。《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》（重庆市人民政府令第247号）规定，征收对象包括：（一）首批纳入征收对象的住房。个人拥有的独栋商品住宅；个人新购的高档住房，是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍(含2倍)以上的住房；在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套(含第二套)以上的普通住房。其中，新购住房是指《暂行办法》施行之日起购买的住房，包括新建商品住房和存量住房)。（二）未列入征税范围的个人高档住房、多套普通住房，将适时纳入征税范围。

（三）“全覆盖”方案

与前两种方案相比，“全覆盖”方案的课税范围大为拓展，它将全国城镇地区的已建成住房和新建住房均纳入税基。免征额标准的高低决定了纳入税基的个人住房数量。

上述不同改革方案的特点不一。

第一，从引发社会矛盾的可能性来看。我国现阶段的社会矛盾表现出连带性的、迅速扩张的特点，民众关注的主要问题多集中在同日常生活有直接关系的领域，例如住房问题等。

与“间接税负隐藏于价格之中”有所不同，房产税改革会使得税收负担“显性化”，部分纳税人会将房产税看作是“自身利益受到损失”，必然会引发其抵触心理，导致纳税人与税务机关之间的冲突与对立，不断积累便可能演化成为社会矛盾。另外，部分纳税人有一定的“话语权”，一旦将其纳入课税范围，这部分群体也许会采取各种手段抵触房产税改革。

引发社会矛盾的可能性决定于课税对象的范围和免征额标准两个因素。从上述不同方案来说，“全覆盖”方案所引发社会矛盾可能性最大，“增量+高档存量”方案引发社会矛盾的可能性适中，“增量”方案最小。

第二，从稳定税负角度来看。一是从税制结构优化的角度看，全覆盖方案会迅速提高财产税占全部税收收入中的比重，然而它的缺点在于难以给其他税制改革（例如增值税）留出充分的时间和空间，短期内可能会出现宏观税负提高的趋势。而“增量+高档存量”方案和增量方案则有利于宏观税负稳定；二是从原有房地产税费负担保持稳定角度看，如果房产税税率、计税依据设计得当，三个方案均可以实现“原有房地产开发、交易、保有环节的税费平移至房产税制度”的目标。

第三，从调控房地产市场的角度来看。全覆盖方案可以在短时期内对房地产投机行为实施全面“打击”，提高房地产保有成本，迫使拥有多套住房的居民加速释放房产，有利于扩大住房供给，助推房地产价格回归合理区间。然而，它也会“误伤”部分群体，没有充分考虑他们合理的住房投资需求。例如，我国当前投资渠道较为狭窄，部分中产阶级将房产投资作为改善居住条件、保值增值的必要手段。显然，全覆盖方案没有考虑到这方面的需求。

而增量方案只是将房产税改革方案施行之日起新增交易房产（二手房和新建房产）纳入税基，不涉及到存量部分。然而，存量和增量是一个相互转化的过程。随着改革之初未纳入税基的存量住房不断进入交易环节，存量住房也就转化增量住房，不断纳入税基。但是，我们设想一个极端的例子，一个拥有大量住房的房地产投机者，在增量方案推出后，只租不售，那么他所拥有的房地产始终不会被纳入税基。反而，一些为了改善居住条件、保值增值的新增住房投资需求却遭到抑制。

从这一点来看，增量方案对调控房地产市场的作用较为微弱。“增量+高档存量”方案对房地产市场的调控作用介于全覆盖和增量方案之间。

有一点值得注意，上述分析成立的前提是住房租赁市场较为稳定。然而，如果住房租赁处于供不应求的状态，即使推出全覆盖方案，也可能只会导致房产税转嫁给租房人。

第四，从兼顾不同类型房产的角度来看。妥善处理各类“旧房”和“新房”的税负关系取决于房产税制要素的设计，例如在税率、计税依据中充分考虑到旧房已经缴纳过的税费。关于这一点，三套方案均可实现。这并不是房产税改革的主要矛盾。

第五，从转变税收征管模式乃至社会管理方式的角度来看。全覆盖方案要求税务机关摆脱依赖源泉扣缴环节获取税款的方式，在短时期内建立一套面向自然人纳税人的征管机制，这将对现行税收法律体系、信息系统建设、人员队伍建设提出空前挑战，难度极大。举个简例，即使全覆盖方案短期内能推出，现有办税服务厅能否适应数以百万计的纳税人前来申报纳税？

增量方案则给予税务机关充分的时间去逐渐完善面向自然人纳税人的征管机制，而且，它为税务机关找到一个税款的源泉扣缴环节——“房产过户”。虽然，它会沿袭“直接税征管的间接化”的一贯做法，但也成为税务机关实现有效征管的重要手段。

“增量+高档存量”方案对税收征管模式的影响介于全覆盖和增量方案之间。

第六，从增值共享的角度来看。全覆盖方案显然可以将大部分房产价值的增值，在国家与房产所有者之间分享。增量方案的增值分享程度最低，“增量+高档存量”方案的增值分享程度介于全覆盖方案和增量方案之间。

根据上述分析，将三个方案进行了总结（见表1）：

 

表1                  不同房产税改革方案的特点

 

三、房产税免征额的设计

除了课税对象的范围之外，房产税免征额的设计也会影响税基宽窄。从理论上来说，免征额是维持个人生存水平的最基本住房标准。有三种免征额设计方案。

（一）人均面积方案

这种方案的免征额设定为人均面积。

可有两种思路：一是按照房屋使用权证（下称“产权证”）的产权所有人数量进行扣除。假设每人免征额设定为40平方米，某一住房“产权证”由两人共有，那么该房产的免征额为80平方米；二是按照家庭人数进行扣除。续上例，一套住房由三口之家居住，那么该房产的免征额为120平方。这种思路的关键在于如何界定“家庭”？举个例子，一套200平方米的住房，由祖孙三代五口人居住，如果按照家庭扣除，究竟是按照200平方米来扣除，还是按照80平方米扣除。

从我国试点情况来看，采用的是以家庭为单位计算免征面积。“重庆方案”规定：“扣除免税面积以家庭为单位，一个家庭只能对一套应税住房扣除免税面积”；“上海方案”规定：“本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上住房的，合并计算的家庭全部住房面积人均不超过60平方米（即免税住房面积，含60平方米）的，其新购的住房暂免征收房产税；人均超过60平方米的，对属新购住房超出部分的面积，按本暂行办法规定计算征收房产税……本市居民家庭中有无住房的成年子女共同居住的，经核定可计入该居民家庭计算免税住房面积……”。

（二）套数方案

这种方案的免征额设定为房产套数。有两个问题需要明确：

一是免征额套数设定为几套？以我国为例，如果采取套数方案，应该考虑到人民群众的合理住房需求：第一层次是居住性房产（第一套）。所有居住性房产，都不应当征税。第二层次是改善性房产（第二套）。以居住功能为主的改善性房产也不应该纳入征税范围。例如，居民在城里有一套房子，空气不好，就在郊区再买一套小房子用于度假，这种需求我们应该充分考虑。第三层次是投资性房产（第三套）。我国现行投资渠道不畅，资本市场行情不明朗，产能过剩导致的实体投资也难以满足居民需求，导致广大人民群众将房产作为重要投资渠道。这种需求也要考虑。

二是对于拥有多套房产的住房所有人，究竟应该选择哪几套作为免征额。一个辨别房地产投机的线索是，根据持有时间来确定，应该以持有时间最长的房产作为免征套数。

（三）免征价值方案

这种方案的免征额设定为房产价值。这种做法是国外的通常做法。

从美国各州的经验来看，房产税免征额大部分是采取免税价值或者免税比率的方式，前者规定在房产评估价值中减除一定数量的价值，之后的余额便是计税价值。后者是按照在房产评估价值中，按照一定比例扣除，之后就得到计税价值。

一旦结合我国国情，可以发现，在免征额问题上，具有与我们自身特色密切相关的线索：

第一，我国城镇化在加速推进，住房消费不断升级，住房价格呈现快速上涨的趋势，如果采用免征价值方案，势必导致税法不断调整。

第二，我国区域发展差距极大，即使在同一个城市，市中心与郊区的住房市场价值也有着巨大差别。

如果采取免征价值方案，可能会违背公平原则。例如，一位普通劳动者在市中心拥有一套40平方米的房子，假设评估值高达5万元每平方米，该套房产总价达到200万元；另一位高收入者，在远郊区拥有一套面积高达200平方米的房产，评估价1万元每平方米，总价也是200万元。假设采取免征价值方案，设为100万元，很显然，两人需要负担的税负是相同的。但是，两人享有的土地资源、住房空间和消费品质差别很大，这是不公平的。

进一步说，如果这位普通劳动者的房产是在1998年住房市场化改革时购买的单位“房改房”，一旦开征房产税，他可能面临“无钱可交”的困境。

第三，采取套数方案也违背公平原则。例如，某高收入者拥有3套大面积的住宅（假设都为200平方米），而一个中产阶级拥有3套小住宅（假设都为80平方米）。如果采取套数方案，假设设定为三套，那么两者面临相同的免征额，显然是不公平的。

综合上述观点，在我国当前的经济发展阶段，免征额宜采取人均面积方案。

五、基本结论

我国房产税宜采取“小步快走”的渐进式改革路径，依赖于现有征管手段，谋求税收征管模式的转变，“先落户、再拓展”，“先城镇、后农村”。

改革方案的选择上，宜采取“增量+高档存量”方案；免征额设计上，宜采取人均面积方案。

其一，避免可能引发较大的社会矛盾。从这一点来说，免征额设计时，充分考虑中产阶级的合理住房需求，避免低收入者纳入税基。

其二，倒逼税务机关推进征管模式的转变，甚至成为引发整个社会管理方式转变的“牛鼻子”。

其三，改革方案先落户，然后财税部门着手研究制定中长期全覆盖方案的时间表，通过大规模税务宣传，帮助广大人民群众形成理性预期。

其四，其他结构性减税措施要并行不悖、同时推进。房产税改革“小步快走”将为其他减税措施留出时间和空间。在房产税和其他税制改革“此消彼长”中，确保宏观税负处于一个稳定水平。

除此之外，关于房产税改革的探讨还衍生出一些理论思考。

一方面，关注财税体制问题。既然房产税归属于地方税，那么体制问题也就接踵而至。例如，某人户籍所在地是山东，在山东、北京、上海、广州均拥有一套住房。他在缴纳房产税时，免征额究竟应该四个地区平均分配，还是只落在户籍所在地山东的房产名下？进一步说，如果他在山东不拥有住房，那么如何考虑这个问题？可见，这些体制问题需要进一步探讨。

 另一方面，关注房产税转嫁问题。如前文所述，如果住房租赁市场处于供不应求的状态，“增量+高档存量”方案的推出，对房地产市场调控的作用并不能完全起到应有的效果，反而会导致房租上涨，租房者福利受损。因此，在推进房产税改革时，需要考虑如何对房租上涨的趋势做出一定控制，帮助房产税改革实现既定调控目标。

参考文献：

[1]高培勇：“房产税试点期待持续深化”，《经济》2011年第12期。

[2]高培勇、汪德华：《新型城市化背景下的住房保障》，中国财政经济出版社，2012年11月。

[3]高培勇：推进结构性减税：规模界定、对象选择与具体路径，《光明日报》2012年8月13日。

[4]高培勇：着力打好规范收入分配秩序的硬仗，《经济日报》2013年02月07日。

[5]财政部原部长项怀诚：房产税已箭在弦上 但我有意见，新华网财经频道http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-11/21/c_125741085.htm。

[6]NCSL fiscal affair programme: “a guide to property taxes: property tax relief” Nov,2002。

作者：蒋震，中国社会科学院财经战略研究院助理研究员

高培勇，中国社会科学院财经战略研究院院长、研究员

来源：《宏观经济研究》2014年第6期