内容提要：渐行渐远的结构性减税开始面临更多棘手的深层次问题。这些问题源自财政超收惯性的影响、中央与地方财税关系的失衡、稳定经济增长的需要以及宏观调控布局的制约。归根结底，大多数问题反映着财税改革的不充分与经济转型的不到位。文章认为，有步骤地化解这些问题，首先要全面明确结构性减税的总体目标与实施路线图，其次要尽快启动新一轮财税体制改革，再次要做实做细促进经济增长目标下的结构性减税，最后要建立结构性减税与收入分配调节的同步关系。
关键词：结构性减税 财税改革 稳增长 收入分配
本文认为，真正意义上的结构性减税是从2011年开始全面实施的。“营改增”从试点向全国范围推开以及个人所得税起征点从2 000元调高至3 500元，是目前为止结构性减税的两项标志性事件。应该说，结构性减税政策为我国财税体制改革乃至经济体制改革释放了积极信号，广受各界关注。然而，2008年底中央经济工作会议谋划的本轮结构性减税，一开始就受到确保财政收入稳定增长、国内民生支出快速扩张以及中央与地方财力不均衡等多重因素的制约，随后几年又经受了欧债危机、国内通货膨胀压力增大以及国内经济增速放缓等外部冲击。上述各种效用叠加，使得结构性减税所涉及的诸多深层次问题逐一暴露。这些问题有的牵扯到财税本身，有的涉及到整个宏观经济大局，很多新情况在政策制定之初始料未及，很多细节和缘由并未得到深度分析，亟待提出有针对性的应对之策。
一、当前结构性减税面临的深层次问题
（一）财政收入增速下降与结构性减税步入矛盾凸显期
2012年以来，全国公共财政收入从往年月均增长15%～30%迅速降至增长8%～15%。据统计，2012年一季度全国财政收入增长14.7%，二季度增长10%，三季度回落到增长8.1%，10、11月份增幅分别回升到13.7%、21.9% 。其中，8月和9月情况最为严峻，不仅全国财政收入增速处于年度谷底，而且中央财政本级收入分别同比下降6.7%和2.4%，出现了2012年来的月度连续负增长 。不难看出，与2010年和2011年全年公共财政收入增速21.3%和24.8%相比 ，2012年全年公共财政收入增速下降几成定局。与此同时，结构性减税正稳步推进。据国家税务总局的测算，2012年营业税改征增值税与个人所得税起征点调整的年减税幅度合计2 000亿左右。这一减税规模，相对于10万亿元左右的财政总收入而言，影响并不算大。但随着“营改增”在全国范围内的展开，以及其他减税措施的落实，结构性减税的步伐只会向前不会倒退。可以说，作为我国经济转型过程中的一项重要战略部署，结构性减税政策已研究多时，并准备多年，深度推进已经箭在弦上。然而，时值财政收入增速放缓、经济波动加剧的局面下，财政收入增速下降与结构性减税之间矛盾，不可避免地凸显出来，如何妥善处理，亟需周密谋划。
（二）失衡的中央与地方财税关系阻碍了结构性减税的深入
1994年的分税制改革，部分明确了中央与地方财税关系，激发了各级政府促进经济发展的动力，但不完全的分税制改革，也为今天的结构性减税制造了不小障碍。多年来中央财政靠税收、地方财政靠土地的格局，折射出地方税体系不健全、地方政府财力与事责不匹配的问题。当前的结构性减税，虽在增值税分成上保证了地方政府原有的营业税所得份额 ，但长期来看，改征增值税的营业税将逐步从地方税体系消失。同时，个人所得税减收也同比减少了所得税地方分成，进一步削弱地方财力。在目前一般性（财力性）转移支付依然不足的局面下，一些地方的基本财力保障已经出现问题。事实上，如果不调整中央与地方财税关系，优化财力分布，结构性减税很可能难以推进，更谈不上进一步深入。
（三）指向稳增长的结构性减税发力还不充分
结构性减税的核心是向实体经济让利，促进经济增长。然而，做到这一点还有很多关口有待跨越。1998年我国通过财政增支成功保持了经济增长，史称第一次积极财政政策。但如何运用财政减收，激活经济，稳定经济增长，仍处于摸索当中。目前，我国的结构性减税虽然关注到了小微企业税负过重的问题，也关注到了工薪阶层收入偏低的问题，还关注到了生产性服务行业重复征税的问题，但碎片化的政策并不能完整涵盖结构性减税的要义。所谓的结构性减税应分为“结构”与“减税”两个部分。当前的减税不仅要关注部门、行业还要推进宏观税负的整体降低。以此标准来比对，结构性减税政策依然缺乏主动出击，缺乏配套科学发展的全局意识。
（四）改善收入分配的结构性减税思路善待明晰
结构性减税不仅是财税领域的事件，更关乎整个国民收入分配格局的调整。我们的结构性减税属于零敲碎打的局部调整，对局势的全面掌控不足。首先， “营改增”指向交通运输业与现代服务业，而实际上，需要完善增值税抵扣链条的其他行业还有很多。尽快完善税种的合理覆盖范围，有利于产业政策、区域政策等的配套跟进，有利于合理的国家与企业收入分配格局形成。其次，个人所得税工薪所得费用扣除标准的仓促调整，有过度上浮之嫌。在个人所得未能综合计算的情况下，中低收入群体的实际税负虽有所降低，但仍有一系列问题需要解决：工薪所得7级累进税率的层次太多（各国税率层级一般在5～6级之间），最高边际税率45%比同等收入经济体国家至少高出5%，比亚洲周边国家高出20%；劳务所得按次（税率20%）而不是按年汇算清缴核算等。这都不利于激励社会创新劳动与合理化劳动补偿。因此，着眼于国民收入分配格局调整的结构性减税思路才会更具政策实效。
二、结构性减税面临深层次问题的成因
（一）缺乏协调财政收入稳定增长与结构性减税之间矛盾的预先安排，只会让减税越走越窄
从时间上看，本轮结构性减税谋划已久，但很多情况并未预料到。2012年以来的财政收入放缓有多方面原因。分解来看，第一个原因是企业经营效益不佳，影响到了税收收入，对中央财政冲击较大。2012年伊始，我国PMI制造业经理人指数连续多月在50景气指数以下，直接导致国内增值税、企业所得税和营业税增速较2011年同比下降15%以上。本次财政收入增速放缓的另一个原因是房地产调控政策，影响的是土地出让金收入，对地方财政冲击较大。2012年1～10月土地出让成交额大幅下降，国有土地使用权出让收入20 093亿元，同比减少5 561亿元，下降21.7%。 不难发现，“营改增”和个人所得税起征点调整减少的2000亿左右税款，实际上并不是冲击中央或地方财政收入的主要原因。但在各方看来，叫得如此响亮的结构性减税，无形中增大了“减收”预期，从而向各级政府发出了“保收入、扩财源”的错误信号。这也是为什么会出现非税收入增幅超过正常年份（2012年1～9月，月均同比增幅达39.9% ），不合规集资、收费重新抬头的原因。因此，如何从制度层面让结构性减税越走越宽，还应尽快拿出对策。
（二）财力与事责不对等的中央与地方财税关系下，不可能全面落实结构性减税
长期来看，结构性减税不仅涉及降低宏观税负，而且牵扯到中央与地方财税关系的调整。财力与事责不对等的中央与地方财税关系主要源自中央政府掌握着更多的财力，肩负了过多的转移支付责任（2011年中央税收返还和转移支付总额达3.99万亿元，占当年全国财政总收入的38.43% ），导致地方政府将积极性放在争取转移支付上。一旦结构性减税驶向深水区，规模范围逐步扩大，加之经济环境的不确定性，财政收入减少很可能在所难免。地方政府向上要钱的冲动或将进一步加剧。为此，重构政府财力的收入与分配机制成为解决中央与地方间财力与事责不对等关系的核心内容，也是全面落实结构性减税政策的必要条件。税收收入重新分成、地方主体税种构建、平衡一般性（财力性）转移支付和专项转移支付以及明确划定中央与地方公共支出责任等都应属调整的范畴。因此，适当调整中央与地方财税关系有利于结构性减税的推进。
（三）不能充分认识结构性减税对经济增长的促进作用，就无法着手结构性减税
结构性减税对经济增长会有多大成效，每减税一块钱能拉动多少投资和消费？目前而言，上述问题都无法精确回答。这一方面说明减税的规模、对象和效果都有待明确，另一方面也反映出我国运用减税工具进行宏观调控的科学性论证还不充分。这些都会直接影响到全面认识结构性减税与促进经济增长之间的关系。近期，我国除了经济下行风险依然存在，还面临经济波动加剧的可能。2012年1～10月份，全国规模以上工业企业实现利润40 240亿元，同比增长0.5%。而1～8月全国规模以上工业企业实现利润30 597亿元，同比却下降3.1%。 这都说明经济回暖趋势并不稳定。事实上，很多时候，熨平经济周期不仅需要宏观政策调控，更需要微观调节机制。结构性减税正是这涓涓细流，滋养着国民经济的微循环。以结构性减税对价格形成机制的影响为例，我国的食品、燃油等基本生活品含税偏高，越是规模化生产、越是集中经营越容易承担税负，也越容易将税负转嫁到商品价格当中。可以说，这些商品的减税与降价之间几乎存在必然的关联。推而广之，鼓励小微企业投融资决策、稳定日常生活品价格总水平、提高基本公共服务供给质量等大都有赖于结构性减税的引导。因此，促进经济增长的结构性减税，对税价形成机制、治理通货膨胀预期、扩大内需以及防范经济周期性波动具有不可替代的作用。
（四）如何定位结构性减税在调节收入分配的作用，决定了结构性减税的走向与节奏
久未出台的我国国民收入分配改革方案，很大程度上是由于我们对财税再分配机制的把握不够清晰。为确保到2020年实现全面建成小康社会的目标，十八大报告提出“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的目标，结构性减税完全可以成为一个适宜的切入点。这一举措作为长短兼备的政策安排，一方面具有调控短期经济运行的引导功能，另一方面与调整国民收入分配格局密切相关。近年来“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”始终无法准确下手，部分源自“高税负”和“严税制”的影响。仔细梳理一番后可以发现，我国并非没有运用减税工具改善国民收入分配格局的经验。改革开放前十余年放水养鱼、减税让利、搞活企业、涵养财源之后，到上世纪90年代后期全面进入收获期。那一时期是改革开放以来居民收入占国民收入分配比重（60%～50%）较高的一段时期（目前为43%左右），也是城乡居民间收入分配差距比较合理的一段时期（基尼系数维持在0.3左右，目前已经超过0.4）。当然，目前的情况已有所变化，居民财产性收入增加使得改革房产税等财产性税收显得必要，收入分配差距拉大和资本回报边际递减又对降低整体税负提出了要求。放置于调节国民收入分配格局之下的结构性减税，必须对这些新的变化有所应对。
三、完善结构性减税政策的思路与对策
（一）明确结构性减税的总体目标与实施路线图
应该全面启动结构性减税政策顶层设计，对减税规模、具体对象、总体目标和实施路线图等做出清晰规划。从制度上协调财政保收与结构性减税之间的矛盾，从分配体制上解决“减收”预期对各级政府的心理冲击。具体来讲，首先，根据中国社会科学院学部委员高培勇教授的估算，基于2011年财政收入和2012年收支规模大小以及预算赤字规模，应明确至少以6 000亿作为减税规模的基准线 。其次，继续推进试点“营改增”的地区范围与行业门类，适时降低增值税适用税率；推动个人所得税综合与分类改革，尽快实现综合汇算清缴和综合税率计征；逐步推行消费税减税改革，减少征收范围降低适用税率。最后，关注地方政府非税收入激增的情况，防范政府直接向民间高息借款等不合规融资形式，尽快研究合理的地方负债水平及房地产税实施细则，以解决减税过渡时期的财力紧张问题。最终实现结构性减税政策的具体化、精确化和科学化。
（二）尽快重构中央与地方财税关系，将结构性减税作为新一轮税制改革的重要组成部分
优化税制、协调中央与地方财税关系，是呼吁多年的新一轮税制改革的主要内容，如以结构性减税起步将有一举多得的功效。首先，结构性减税可能进一步突出中央与地方财力不均衡。为此，逐步增加一般性转移支付，削减专项转移支付成为改革的首要事项。其次，通过结构性减税推动中央与地方重新分税的制度建设。以正式制度的形式推动增值税、所得税两大税种的分成改革，配合两项税种税率的降低，实现中央与地方财力的纵向再配置。进一步推进地方政府收入体系建设，稳步推进适合中国的房产税作为地方主体税种，合理构建阳光化的地方债务借贷制度，将地方政府债务信用评级等市场化手段纳入考评范畴，确保地方基层财政可持续。最后，将结构性减税纳入中央与地方共同调控经济的政策范畴，激活整体经济的同时也让地方经济获得实惠，更好地落实结构性减税成效，实现激励相容。
（三）做实做细结构性减税，激发经济增长活力
首先，全面落实增值税转型改革，研究并尽快推出增值税税率改革。增值税转型改革已经取得了一定成效，总体税负的降低与鼓励消费的作用初露头角。但增值税税率过高的问题依然没有解决，税负向终端消费品转嫁的通道依然存在，降低增值税税率2个百分点并非不可行。其次，消费税改革有必要尽快启动。我国消费税税率过高的问题已经暴露出来。燃油消费、汽车消费目前已经走入寻常百姓家庭，物流运输也成为大家生活便利的必要服务，偏高的消费税直接升高了此类商品价格。这有悖于生活类商品价格基本稳定的宏观调控目标。再次，个人所得税与企业所得税要尽快统筹设计，实现以此为基础的直接税体系壮大。统一个人所得税与企业所得税税率标准，可以激活民间投资消费，减少企业所得税通过人员经费支出避税的税收筹划，进一步巩固个人所得税综合与分类相结合的改革成果。最后，我国应尽快设计基本生活品及原材料减免税实施细则。馒头税、月饼税、奶粉税、蔬菜税等这些并不存在的税种名称，却又实实在在存在着，所征税收并不多，影响却很大。单列免税和减税的基本生活品及原材料是国际通行惯例。《关于免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税政策的通知》（财税〔2012〕75号）规定自2012年10月1日起，对从事农产品批发、零售的纳税人，免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税。全面的基本生活品及原材料减税已经启动，下一阶段还可以进一步增加生活必需品种类，此举确有助于维持居民生活水平的基本稳定。
（四）建立结构性减税与国民收入分配调节的同步关系
首先，降低间接税比重增加直接税比重是发挥减税调节收入分配功能的先决条件。因此，个人所得税综合与分类改革还应趁势而进：尽快建立综合汇算清缴，个人所有收入按年度申报，实行综合税率和税收减免鼓励政策。这对掌握居民收入信息，后续有针对性深化减税政策以及引进国际通行的消费券发放制度都有重要的数据参考价值。其次，增值税、所得税和消费税整体税率降低，才可能全面减低宏观税负，改善再分配环节的收入分配格局。小微企业和中低收入群体负担过重和内需不足大多可以对应上述税种。以增值税为例，据中国社会科学院学部委员高培勇教授的测算，增值税标准税率每下调1个百分点，可减税2 000亿元左右。并且，以增值税收入为税基的城建税、教育费附加、地方教育费附加三项税费，也会随之减少240亿元上下。两者相加，综合减税规模约为2 240亿元。 最后，国民收入分配改革方案需要结构性减税的具体支撑。同步二者的关系，要做好具体化的结构性减税实施方案，也要关注收入分配改革的阶段目的和终极目标。实际上，担心结构性减税变为结构性增税不无道理。零散化的结构性减税并非没有付之东流的风险，久拖不决的收入分配改革方案也很可能错过最佳的时机，只有二者协调步伐才有可能实现双向共进。
参考文献
（1）高培勇《推进结构性减税： 规模界定、对象选择与具体路径》，《光明日报》2012年8月13日。
（2）高培勇《多重宏观经济政策目标下的“营改增”》，《中国人民大学2012年第三季度中国宏观经济形势报告》，2012年9月22日。
（3）高培勇《当心“结构性增税”》，《中国财经报》2012年7月4日。
（4）何代欣《结构性减税的战略目标定位》，《经济参考报》2012年8月29日。
（5）何代欣《把握好稳增长与结构性减税》，《经济日报》2012年6月13日。
文章来源：《税务研究》2013年第2期，全文转载于中国人民大学复印报刊资料《财政与税务》2013年第5期。