摘要：实现京津冀协同发展已成为一项重大国家战略。在这一背景下，河北省产业的转型升级既存在难得机遇，又面临严峻挑战。承接京津产业应处理好引进高端项目与适用项目、产业项目与产业要素、产业承接与产业对接、产业转移与产业升级等关系，建立财政协调机制，规范财税优惠政策，完善财政支出方式，调整财政扶持领域。
关键词：京津冀协同发展；产业承接；产业转型；财政政策
“推动京津冀协同发展”是习近平总书记提出的重大国家战略，其中，产业的对接与协作是三地协同发展的重要内容。如何在承接京津产业转移的过程中实现产业转型升级，对于河北未来财政经济的稳定可持续发展，乃至“绿色崛起”与“和谐河北”战略目标的实现都有着重要意义。
一、文献综述
目前，我国学者对京津冀产业对接方面的研究主要集中在三个方面。一是在布局现状上：邢子政、高健、梁伟欣等认为，京津冀三地间存在一定程度的产业同构现象；[1-3] 王建峰、徐永利、张贵等则认为，京津冀间的产业梯度差异明显，甚至存在“产业悬崖”；[4-6] 张耀军、王小广、李文增等认为，无论是产业同构或产业梯度，京津冀间都缺乏深层次的产业分工与协作。[7-9] 二是在影响因素上：王小广认为市场分割和地区保护是阻碍京津冀产业转移的最主要原因；[10] 张耀军认为京津冀城市间的等级结构不合理造成了产业联系断裂；[11] 孙久文认为首都资源吸附过强、三地协调难度较大影响了京津冀产业协作；[12] 张贵将发展阶段、产业结构和技术水平的差异作为阻碍京津冀产业转移的三个主要因素。[13] 三是在对策建议上：陈永国提出在技术创新水平、技术要素融合和技术能力转移中提升京津冀产业协作的层次；[14] 孙久文认为，京津冀产业协作应贯彻专业化与综合化相结合的区域发展思路，避免“比较优势陷阱”；[15] 王小广建议将目前的京津冀梯度发展转向供应链分工合作；[16] 张贵指出，河北要将被动承接转为主动对接，将简单的产业对接协作转向新增长极培育；[17] 刘玉海、王海涛、康桂芬、李冰等学者还从明确产业定位、建立协调机制、实现生产要素流动一体化等方面提出了相应建议。[18-21] 此外，关于京津冀产业协作中财政政策运用方面的研究还不多，主要有文魁、祝尔娟提出的省际产业转移实行税收分享，[22，23] 李文增提出的三地共设发展基金，[24] 段铸提出的建立产能转移等横向补偿转移支付。[25]
总体看，上述研究对京津冀产业对接现状、存在问题和政策取向进行了较全面分析，但大多着眼于京津冀全局，以河北视角进行的研究还不多。而且，多数研究的对策建议较少涉及财政政策，某种程度上忽视了财政对政府治理基础作用的发挥。本文以河北为视角，分析了京津冀协同发展对河北带来的机遇和挑战，提出了相应的财政对策建议。
二、河北承接京津产业转移面临的基本态势
（一）“北京以舍为主，天津取舍结合”状况为河北产业发展提供了历史机遇按照中央对京津两地的产业定位，北京主要发展现代服务业，天津重点打造先进制造业，其他产业都可能向外转移。这对多年处于“项目经济凹陷地”的河北而言，是一个难得的历史机遇，将有助于河北提升产业规模和层次，培植后续财源，实现跨越式发展。
1. 北京：主要移出一般制造业和流动人口集聚的商贸服务业。北京是我国的政治、文化、国际交往和科技创新中心，主要发展金融、信息、商务等现代服务业，与此定位不符的功能及产业都可以移出。这意味着北京的产业转移将“以舍为主”，除了已有转出意向的大红门、动物园批发市场等商贸服务业外，钢铁冶炼、石油化工、汽车生产、食品加工等一般制造业也将逐步移出。
2. 天津：在承接部分北京产业的同时，移出能耗较多的传统制造业。天津是我国的国际港口城市、北方经济中心和生态城市，重点发展航空航天、现代冶金、石油化工、汽车及装备制造等先进制造业和现代物流、现代商贸、金融保险等现代服务业，对一般制造业发展有所限制，劣势企业和落后产能将逐步退出市场。这意味着天津的产业转移呈现“取舍结合”特征，在承接部分北京产业的同时，也将移出一些电力、钢铁、化工、水泥、印染等传统制造业。
（二）京津冀存在的三大“对接缺口”对河北产业升级构成了严峻挑战
近年来，河北积极实施传统产业“有中生新”和新兴产业“无中生有”战略，力求转变河北“低、粗、重”的经济结构。显然，河北的产业发展需求与京津产业供给差异较大，会出现三种“对接缺口”。1. 河北想承接的产业，京津未必想转移当前河北亟需承接的是能够优化经济结构、实现绿色崛起的先进制造业和现代服务业，而非一般制造业和传统服务业，更不是高耗能、高污染、高排放行业。然而，根据京津产业规划，目前京津意愿移出的大多为低端产业和落后产能，这与河北的承接需求存在着明显错位。
2. 北京想转移的产业，河北未必接得住
目前，北京已进入后工业化时代，2013 年第三产业产值占比高达76.9%，河北尚处于工业化中期，2013 年三产占比仅为35.5%.
从行业细分看，北京的主导产业多处于产业链条的中下游，河北则集中在上中游，如2012 年医药、汽车、计算机、电气机械制造等产业链末端的高技术产业占北京工业总产值的37.1%，河北这一比重仅为9.2%；北京的金融、信息、商务等现代服务业已成为第三产业的主体，河北三产则以批发零售、房地产和交通运输业为主。
双方主导产业的梯度差异很大，甚至被某些专家称为“产业悬崖”。这限制了河北的承接能力，即使北京移出部分高新技术产业（制造环节），河北也未必接得住。假设北京移出石化深加工产业（如燕山石化），而河北由于不能生产一吨乙烯，很难有效承接。再如，若北京移出平板电脑等信息产业（如联想集团），河北却缺乏与其配套的液晶面板、驱动电路、高容量锂电池及软件供应商，这些产业很可能被天津或其他省份所抢占。
3. 天津想转移的产业，河北未必想承接河北与天津同为工业大省（市），2013 年工业产值占比分别为46.5%、46.6%。两地在细分行业结构上更是高度趋同，无论是产业上游的能源10 河北工业大学学报（社会科学版） 2014开采，产业中游的钢铁制造和石化产品，还是产业下游的金属制品和电气机械，均为两地的主导行业。尤其是作为两地头号工业的钢铁业（黑色金属冶炼和压延加工业），分别占津冀工业产值的1/6 和1/4。双方还都把新能源、生物技术和高端装备制造业作为未来重点发展的战略性产业。近年来，津冀之间在首钢搬迁、石化立项、港口运输等方面的竞争程度已趋白热化。在这种情况下，津冀两地将对承接北京产业形成竞争之势，指望天津将先进制造业移至河北，可能性不大；即使是移出的一般制造业，也多为落后产能，或者是河北不需要的低端产业。
三、河北承接京津产业转移需要处理好四种关系
近年来，受化解过剩产能、煤炭钢铁价格下跌等因素影响，河北的经济形势十分严峻，财政收支矛盾异常突出。2012、2013 年及2014 年上半年，河北GDP 分别增长9.6%、8.2%、5.8%，分别位列各省第25、27、29 位；公共预算收入分别增长19.9%、11.2%、5.8%，分别位列各省第14、23、18位。针对严峻的财政经济形势，河北在承接京津产业转移过程中，应该转变传统的产业承接思维，重点处理好以下四种关系。
第一，处理好高端项目与适用项目关系：承接项目不一定“高端”，但一定要“适用”。河北需要承接的第二产业项目未必就属于高新技术企业，凡是有助于企业技术改造、产业链条延伸、产业集群拓展的节点、配套型项目都应优先承接。当前比较突出的关键环节包括：钢铁业中的冷轧板材、石化业中的精细化工、医药业中的生物制剂、装备制造业中的集成装备。同样，承接的第三产业项目未必就属于现代服务业，有利于河北人口集聚、提高城镇化水平的商贸物流项目也应重点承接。即使是现代服务业项目，也要选准承接环节。限于产业落差较大，河北引进京津企业总部难度较高，但可以在廊坊等地建设企业总部的生产、配套基地，或者承接京津金融中心的后台服务。这些适用型项目的引入，有助于为河北提供稳定增长的产值和财税收入。第二，处理好产业项目与产业要素关系：承接不一定局限于“项目”，也可以是“要素”。长期以来，河北处于“大树底下不长草”状态，大量的资金、技术、人才被京津吸纳。与产业项目相比较，河北更需要这些先进的生产要素，为实现经济转型和财源质量提升提供重要支撑。因此，在努力承接京津产业项目的同时，可以借鉴当年苏南吸引上海的“星期天工程师”模式，吸引京津人才服务河北建设。此外，河北农业资源丰富、地理区位优势，但这并未体现在农产品市场占有上。以蔬菜为例，山东寿光占北京蔬菜市场消费量的近60%，河北不足20%，许多河北菜还要先到寿光镀上标签后再转售京津。对此，河北应着重承接京津龙头企业的资本和技术投资，鼓励他们来河北开拓外埠农业生产、种养和加工基地，供给京津优质粮食、绿色蔬菜、特色果品，打造河北品牌和地区名片。
第三，处理好产业承接与产业对接关系：产业承接不仅仅要“引入”（单向承接），也可以“移出”（双向对接）。在京津冀产业转移过程中，河北不应仅仅是被动接受，也要主动取舍，甚至积极移出。一方面，杜绝引入高污染、高排放产业和过剩产能，防止“清洁了京津，污染了河北”；另一方面，利用河北比较优势，积极向省外、境外进行产业布局。在北京设立企业研发中心，加快汽车、机械等优势行业向天津扩围，引导钢铁、建材、纺织等过剩产能向省外、国外转移，建立稳定的域外战略资源供应基地和生产制造基地，进一步延伸河北的产业链和价值链。
第四，处理好产业转移与产业升级关系：产业承接不仅仅是“做大增量”，更重要的是“调整存量”、实现产业转型升级。产业承接的根本目标，是以新项目引入推动原有产业调整，实现河北产业结构的整体升级与合理布局。当前，针对河北规模不小、效益不高的钢铁、石化、医药、装备制造等主导产业，应在引入新的建链、补链、强链型项目的同时，对旧有产业（企业或环节）进行限制、淘汰、整合，推进工艺上水平、产品上档次、企业上规模，创造更高的产值、效益和财税收入。在这一过程中，河北不仅实现了自身的转型升级，也将极大提升京津冀区域整体的产业发展水平，使三地在更高层次、更高价值链上实现分工布局。
四、河北承接京津产业转移的财政对策建议
财政是政府引导资源配置的重要手段。推进京津冀产业转移与协同发展，各项规划、政策、举措的最终落实都需要充分发挥财政的协调、引导、保障职能。
（一）建立财政协调机制，推动三地加强综合协调、争取中央支持
1. 共建合作机制
财政部门是政府的综合经济管理部门，推进京津冀协同发展，需要建立三地财政部门间的交流与合作机制，以此推动建立涵盖财税、金融、规划、国土、环保等事务的京津冀综合协调机制。比如，参照日本东京都市圈模式，推动成立由中央高层统筹的京津冀协调发展委员会，下设固定机构或联合办事处，负责制定发展规划、协调区域政策，解决京津冀合作中的利益补偿和共享等重大问题。
2. 共商政策制定
在综合协调机制下，京津冀在出台各自区域发展政策时，应保证政策相向而行，防止相互干扰。尤其在涉及三地协同发展方面时，做到信息共享、政策共商。比如，三地制定各自产业发展的“负面清单”，协商确定产业转移指导目录，及时跟踪、沟通企业外迁意向和合作条件。对达成意愿的产业转移项目，京津出台一些限制发展和退出奖励政策，河北承接地区相应出台若干鼓励性政策，双向施力诱导企业转移。三地财政部门率先探索发展“飞地经济”，对政府主导、在一定纳税额以上的整体搬迁企业，在一定期限内实行经济总量与税收分享政策；对新建项目新增经济总量和地方税收，由注册地与投资方所在地按比例分享；对产业园区探索跨行政区共建模式，双方共同组建企业化运营主体，税收和运营收益按出资比例分享。
3. 共同争取中央支持
京津冀协同发展实际上涉及到京津冀与中央三地四方，中央政府作为一个超级存在，对协同发展的成败有着重要影响。为此，三地政府应联合向中央争取政策支持，在三地交界地带设立国家级的“京津冀协同发展示范区”，试点探索三中全会提出的财税、金融、投资、户籍、社保制度改革。同时，可参照部分中西部地区模式，在环京津区域设立国家级的“承接产业转移示范园区”，争取中央财政加大对示范区基础设施、生态保护和民生项目的转移支付力度。
（二）规范财税优惠政策，形成全省统一与京津接轨的政策体系
根据三中全会改革精神，省级政府应清理、规范环京津地区以招商引资为目标的各种财税优惠政策，形成全省统一与京津接轨的政策体系。在此基础上，在国家允许的政策框架内，出台适合省情的财税优惠及奖惩政策，并将政策重点由区域转向产业。比如，为限制引入高能耗产业，进一步清理产能过剩行业的财税优惠政策，对能耗、电耗、水耗达不到行业标准的高能耗行业产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价；对技术开发、节能减排、资源综合利用等承接项目，严格落实国家法定的税收优惠政策；对符合河北产业政策的引进项目，除国家明确规定外，实行规费减免政策；对六个民族自治县符合条件的引入项目，鼓励当地政府依法减免其企业所得税（地方分享部分）。
（三）完善财政支持方式，充分发挥财政政策对产业转移的导向作用
我国的市场化改革取向要求政府退出一般竞争性领域，逐步减少对产业转移的直接介入，在坚持市场配置资源决定性作用的基础上，充分发挥财政政策的导向作用。
1. 对全省重大产业项目，探索专项资金整合使用。一方面，整合省内专项资金。统筹河北各类优势产业发展和工业转型升级资金，采取规划、项目、板块整合方式，推进部门间和部门内部的专项资金整合，统筹安排用于承接京津产业转移、助推河北产业升级的重大项目建设。另一方面，整合三地相关资金。目前，河北已新增2 亿元资金支持优势项目转移，可将其扩大为“京津冀产业转移共同基金”，三地共担资金份额、共商资金使用，比如用于对转移企业及其员工的适当奖励和补偿。此外，对于跨地区的重大基础设施项目，还可以借鉴欧盟经验，成立京津冀基础设施共同基金或者区域发展平衡基金。
2. 对竞争性承接项目，探索财政资金有偿使用方式。对承接京津或京津投资的符合河北产业政策，发展潜力大、贡献程度高的项目，采用股权投资、定向融资担保、融资风险基金等方式，支持其滚动发展。河北融投控股集团通过梯次融资体系，已为2 000 多家小微企业提供近500 亿元的综合融资服务，取得了较好效果。此外，河北已成立冀财股权投资基金，应尽快明确其管理办法和运营机制，以投资企业股权方式，重点支持具有发展潜力的中小型承接项目。
3. 对准公益性基础项目，探索政府与社会资本合作模式。交通、城建等基础设施是承载产业转移的动脉系统，但这类项目耗资巨大，政府资金难堪重负。有信息显示，仅实施环首都13 县交通设施与北京对接，就需要资金200 亿元。对此类项目，应根据不同的基础设施种类、投融资回报方式和项目财产权利形态，采取不同的公私合营（PPP）方式，引导民间资本参与京津冀交通互联及京津周边城市的市政设施建设。又如，园区是产业承接的载体，在园区基建和运营方面同样可以发挥社会投资主体的作用。河北固安县政府与华夏幸福基金合作，通过置换住宅开发、城市建设和运营空间，将园区规划、基础设施、招商引资、后续运营等完全交予企业实施，实现了“以城带产、以产兴城、产城融合、城乡统筹”的目标。
（四）调整财政支持的重点和领域，改善承接京津产业的区域环境
推进京津产业转移，与其盯住企业自身，不如调整财政支持领域，重点改善产业环境、居住环境和生态环境，为产业转移铺好路、搭好桥、护好航。
1. 在产业环境方面
财政助推落户企业的金融、技术、人才和政务服务，增强河北承接产业的软实力。一是助推金融服务。支持建立对落户中小企业的贷款风险和信用担保风险补偿机制，引导金融、担保机构对市场前景好、处于创办初期的科技型企业和小额贷款公司给予信贷支持，适度放宽中小企业呆账核销条件。二是助推技术服务。引导民间资金组建起点高、研发实力强、产学研相结合的公共技术平台（软件测评、数据中心、设备检测等），推进这些平台向全社会特别是科技型中小企业开放使用。同时利用科技成果转化等专项资金，建立对技术引进和产业化的财政后补助制度。三是助推人才服务。鼓励有条件地区设立人才发展基金，建设沿渤海人才特区，吸引中关村、清华大学等京津智力资源（院所）在河北设立科技成果转化示范区，财政对示范区的重大项目立项和科技经费申请给予支持。四是助推政务服务。在全省建设统一规范、便捷高效的“一站式”政务服务平台，对投资项目实行全程代办，提高行政效率和服务水平。
2. 在居住环境方面
财政推进园区与所属城镇居民、迁入与迁出地居民公共服务的均等化，增强河北承接产业的吸附力。一方面，承接地政府应保证园区居民与所属城镇居民享有教育、医疗、通讯、社会福利、商贸便利等大致均等的公共服务，防止出现类似北京亦庄、三河燕郊等仅有单一居住功能的“卧城”模式。另一方面，积极推动京津冀区域内的基本公共服务一体化进程。目前，可通过异地搬迁方式，将京津新增的高等教育、医疗卫生等优质公共资源移入河北，或通过共建共享方式，探索联合办学、订单培养、合作办医、社保接续、公交“一卡通”等，将京津优质公共服务向河北延伸，缩小京津冀公共资源配置上的差距。
3. 在生态环境方面
财政推进节能减排、大气污染、水资源保护等环境治理，增强河北对产业转移的承载力。一是充分利用优势产业发展等专项资金，大力实施化解过剩产能的“6643”工程，为产业承接腾出空间。二是加强京津冀在大气污染治理、水资源保护、防护林建设等方面的深度合作，改变现有的临时性补偿措施，建立开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态受益与保护地区之间的常态化补偿机制。三是争取将每年承担京津供水任务的河北六个地市所属县区全部纳入国家重点生态功能区范围，给予生态功能区转移支付，同时建立省以下重要生态功能区的转移支付制度，改善京津冀区域的整体生态环境。
时间： 2014-12-26 来源：河北工业大学学报（社会科学版）
作者：朱云飞 朱海涛 王鑫鑫