[摘要] 新型城镇化发展离不开保障房建设，保障房建设成败的关键在融资。学习、借鉴发达国家和地区保障房建设融资经验对当前中国城镇化建设具有重要指导意义。分析、比较英、美、德、日、新加坡及中国香港六个国家和地区保障房建设及融资经验，归纳、总结出各自的特点，就投资、融资、政策、法律层面提出对新时期中国保障房建设融资的建议。
[关键词] 保障房；建设；融资
一、英国保障房建设及融资
（一）保障房建设方面
1919年以前，英国城市住房问题完全由市场解决。由于城市化快速发展，城市中产业工人急剧增加，住房供需矛盾日益尖锐，房租及房价越来越超出普通居民的承受能力，英国政府从1919年开始投资建设公共住房（以下简称“公房”），以低廉的价格（年租金约为房价的1.1%，仅占家庭收入的10%）向城市居民家庭出租；“二战”以后，受福利国家政策的影响，政府加大了公房建设规模。20世纪40年代后期以及整个50年代，全国公房建设总量的70%为地方政府负责，20世纪60年代，由地方政府负责或政府补贴建设的公房数量仍占住房建设总量的一半；1979年撒切尔夫人上台执政，奉行市场调节的货币主义，改革了福利国家政策，英国的住房供应体系发生了根本的转变，政府从公房建设领域逐渐退出，同时将公房建设及管理职能划转房屋协会，房屋协会成为公房建设的主力。到2004年，房屋协会承担了公房建设总量的90%。
（二）保障房融资方面
房屋协会的建房及融资是英国保障房建设融资的主力。1979年撒切尔夫人上台执政，政府开始从公房建设领域退出，转而强调财政补贴，同时赋予房屋协会公房建设及融资功能。房屋协会作为非营利组织，在英国保障房建设融资领域发挥了巨大作用。其建设资金首先来源于中央财政预算资金，其支持的模式主要为中央财政转移支付、开发贷款贴息以及租金补贴等。另外，为了拓宽资金来源渠道，政府允许其吸收公众存款，还可以通过PFI模式（Private Finance Initiative，私人主动融资）、信托基金等渠道吸纳私人资本，以增加资金来源。目前，英国80%以上公房的建设及融资责任由房屋协会承担。
二、美国保障房建设及融资
(一)保障房建设方面
美国是被公认为利用市场机制解决住房问题最典型的国家。第一次世界大战以前，美国一直奉行不干预的政策，住房问题完全由市场解决。“一战”期间，为了应急需要，联邦政府进行了小规模的公房建设，为战时工人家庭提供临时住所，此时已有政府住房保障思想的萌芽。随着城市化进程的日益加快，城市居民的住房短缺问题日益严重，贫民窟现象出现，房价及房租与工人收入差距越来越大，引发了一些社会问题。“大萧条”后，为了应对经济危机，罗斯福总统推出经济复兴计划，附带着开创了政府干预住房市场的先河，美国住房保政策开始实施。
美国最早的公房建设思想源自1933年《国家复兴法》等法律，其目的是刺激建筑业复苏，创造就业机会。根据这一法律，政府成立了公共工程局，开展大规模的公共工程建设，其中包括一小部分公房建设工程。当时的公房定位为提供给城市中低收入住房困难家庭居住，承租家庭缴纳一定数额的房租。这一时期，公房只是作为公共工程的从属部分而存在，规模很小。1937年新出台的《住房法》，首次将公房建设作为一项独立的公共工程提出，同时更多地赋予其消除贫民窟及提供保障性住房的功能。该法案还提出，联邦政府资助地方政府为低收入者建造符合标准的公房，承租家庭按总收入的25%～30%缴纳房租。这一时期，政府成立了公共住房署，专门负责城市低收入家庭的住房问题，大规模的公房建设开始启动。截至1940年底，全国377个公房项目，已建成11.7万套住房，占1938～1940年全国住宅建设总量的8%。“二战”爆发后，公房建设让位于战时住房建设，民用公房建设基本处于停滞状态。1949年，新的《住房法》出台，公房的建设不再作为应对危机、刺激经济、安置失业人群的临时举措，而成为安置城市贫困家庭住房的长期措施。为了弥补因战争造成的住房欠账，政府重新启动大规模的公房建设计划，1951年至1953年，连续三年完成数量均超过5万套，从1954年开始，公房建成数量逐年减少，直至1960年的1.6万套。20世纪60年代开始，由于公房建设使政府财政负担越来越重，同时挤压了私人建筑公司的发展空间，降低了市场运行效率，越来越多地受到社会各界的批评，政府逐渐减少直接建房数量，转向采取住房建设补贴的方式，鼓励私人建筑公司参与公房建设。
（二）保障房融资方面
美国最有特色的保障房建设融资是鼓励私人建筑公司参与公房建设，其中，低收入家庭住房建设税收抵免计划（Low Income Housing Tax Credit,即LIHTC计划）最为典型。根据LIHTC计划，任何公司或房地产投资基金投资于符合一定租金标准的廉租公寓，都将获得政府在10年内每年相当于建造成本4%或9%的税收返还，相当于政府补贴建造成本的70%。自1986年推出该计划以来，政府通过LIHTC计划支持建设了200万套廉租公寓，目前建设量稳定在每年8万套的水平。此外，还运用各种金融工具多渠道筹集建房资金。
三、德国保障房建设及融资
（一）保障房建设方面
德国的保障房制度也起源于“二战”。在战争中大量住房损坏，战后大量移民涌入，加剧了德国的住房紧张状况。政府在保障房建设方面较早地引入社会资金，一方面运用财政资金直接建造公房，另一方面提供低息贷款并许以税收优惠鼓励私人公司建造公房。公房出租给低收入家庭居住，租金价格由政府核定，一般为市场平均租金的50%～60%。截至1979年，德国共建造公房780万套，占同期新建住宅总数的近一半。20世纪90年代后，德国住房短缺的问题得到根本解决，政府新建公房大大减少。截至2005年，德国先后建造近1000套公房。
（二）保障房融资方面
住房储蓄制度是德国保障性住房建设领域最具特色的部分。1924年，德国科隆成立了第一家住房储蓄银行，1931年，德国制定专门法律，将住房储蓄银行纳入国家监管。根据规定，住房储蓄银行由国家提供信用担保，专门从事住房存贷业务，不得经营其他金融业务。住房存贷利率固定，资金封闭运营，国家对住房储蓄给予奖励及税收减免优惠。
居民采取自愿互助的方式在住房储蓄银行存款，当储蓄额达到贷款额的40%～50%时，居民才有资格获得购房贷款；如想获得建筑协会贷款，储蓄额须达到建筑合同额的33%～40%。由于住房储蓄银行的高安全性，吸收了德国一半以上的居民存款，德国住房融资约40%来自住房储蓄。在德国目前近4000万套住房中，有约1700万套是通过住房储蓄体系的融资实现的。此外，2003年之后，德国的公房开发商引入了PPP等新型市场化融资模式，这在很大程度上拓宽了公房建设的资金渠道。
四、日本保障房建设及融资
（一）保障房建设方面
日本的保障性住房政策从“二战”后开始起步。1951年，日本出台了《公营住宅法》，开始实施公营住宅建设计划。公营住宅由地方政府负责建设，其建筑费用的一半由国家负担，供低收入家庭租赁居住。从1945年至1996年51年间，日本共建设公营住宅约302万户，平均每年6万户。1996年，政府修改了《公营住宅法》，提出公营住宅房源由地方公共团体建设、收购或租赁，从此，政府从直接建设领域退出。截至2005年，公营住宅达218万户，约占日本实际住宅总户数的5%，公营住宅有与养老公寓相融合的态势。另外，为了吸引社会力量建设保障房，同时减轻财政压力，日本根据《住宅公团法》，于1955年成立了非赢利社团组织——住宅公团，在大城市及其周边修建公库住宅，进行城区改造，面向中等收入家庭出售或出租，住宅公团享受政府财政补贴。
截至2005年，公库住宅约占日本住宅总户数的30%左右。1955年，为了吸引社会力量建设保障房，同时减轻财政压力，日本根据《住宅公团法》，成立了非赢利社团组织——住宅公团，在大城市及其周边修建住宅，进行城区改造，面向中等收入家庭出售或出租，住宅公团享受政府财政补贴。截至2005年，公库住宅约占日本住宅总户数的30%左右。
（二）保障房融资方面
住宅金融公库是日本主要的保障房建设资金提供者，其资金来源以财政预算资金为主，以邮政储蓄贷款为辅。就公营住宅的建设融资而言，中央财政预算资金分别就新建和改建成本费用补贴50%，其余由地方政府自行筹集；就公团住宅的建设融资而言，中央政府和地方政府按照3：1的比例出资设立住宅公团，由住宅公团利用该注册资金开发建设公团住宅，其余由住宅公团自行筹集。地方政府或者住宅公团在自行筹集公房建设资金时，主要通过日本住宅金融公库来获取长期低息贷款。除此之外，政府政策性贷款（如邮政储蓄贷款、保险金贷款）、债券融资、民间机构贷款土地开发收入以及政府财政贴息，都是日本公房建设重要资金来源渠道。
五、新加坡保障房建设及融资
（一）保障房建设方面
新加坡于1959年独立，其保障房建设经历了四个阶段：一阶段：1960年~1963年解决房荒阶段。新加坡建国初期，全国人口约160万，其中将近60万人居住在棚户区或条件极为恶劣的住房中。为了解决房荒，1960年，政府成立了建屋发展局，大规模建设公共组屋，出租给住房困难户居住；二阶段：1964年~1970年居者有其屋计划。在继续建设公共组屋出租的同时，为了提高居民住房自有率及减轻财政负担，政府开始面向中低收入家庭出售公共组屋，并规定组屋禁止转售或只能由建屋发展局按原价回购；三阶段：1971年~1984年住房改善阶段。组屋建设加速扩张，同时，为了提高城市居民住房水平，组屋规划、建设从单纯解决房荒向兼顾改善居住条件转变，在组屋小区设计、建设绿地及其他配套服务设施。四阶段：1984年至今住房商品化。政府规定组屋住满五年后可以出售，鼓励居民住房卖旧买新，加快住房商品化进程。经过50多年的发展，目前，新加坡有85%的公民居住在政府提供的租屋里，其中，94%的居民拥有组屋产权，6%的居民租赁居住。另外有15%的高收入家庭购买或租赁商品住房。
（二）保障房融资方面
在新加坡保障房建设融资中，最具特色的是住房公积金制度。1955年的新加坡《中央公积金法》规定，所有就业人员一律成为公积金项目会员，必须缴纳公积金，政府以强制储蓄的形式预先筹集个人养老资金。具体做法是，雇员和雇主分别按照雇员薪资总额的一定比例缴纳公积金，所有资金由中央公积金专户管理，专项用于雇员退休养老和医疗保险，公积金的投资渠道只能是购买政府债券。随着资金量的不断增加，公积金也面临贬值的压力。
1960年，政府开始大规模的公共组屋建设计划，中央公积金以购买建屋发展局债券或直接贷款的方式投资。1964年，为配合“居者有其屋”计划的推出，政府进一步扩大了公积金的使用范围，允许会员通过贷款的方式，动用公积金购买组屋。其中，对公积金会员购房贷款额度可达住房价格的80%～90%，利率比市场利率低2个百分点。这样，不仅为组屋建设筹集了资金，而且在确保资金安全的前提下，为公积金保值、增值拓展了投资渠道。目前，中央公积金的总缴费率达到雇员薪资的36%，其中雇员按薪资总额的20%缴纳，雇主按薪资总额的16%缴纳。公积金72.5%的部分用于家庭投资，如购买政府组屋等；10%的部分用于雇员养老，退休后方可领取；另外17.5%的部分用于雇员医疗保险支出。
六、香港保障房建设及融资
（一）保障房建设方面
“二战”中，大量难民涌入使得香港人口急剧增加，造成严重房荒。1953年圣诞节的一场火灾，直接导致数万人无家可归，政府被迫启动公屋建设计划，香港的保障房政策开始实施。50多年来，香港的保障房建设经历了四个阶段：一阶段：1954年~1972年临时公屋建设阶段。香港政府于1954年成立房屋委员会，负责建设徙置大厦和廉租房，为灾民及最贫困阶层提供临时性住房；二阶段1973年~1982年十年建屋计划。房屋委员会兴建永久性公屋，以较低价格出售或出租给中、低收入家庭居住。十年间共兴建公屋22万套，100多万人从中受益；三阶段：1983年~2002年居者有其屋计划。政府兴建居屋以成本价出售给中低收入家庭，同时鼓励私营开发商积极参与。四阶段：2002年至今需求端补贴阶段。政府原则上不再直接提供住房，而是采取租金补贴、税收优惠或贴息的方式鼓励居民直接到市场上租、买住宅。目前，香港约一半居民居住在政府提供的公屋里，其中30%租住公屋，20%拥有公屋产权；另外一半居民居住私人公司开发的商品房。
（二）保障房融资方面
香港保障房建设的融资渠道主要有三个：一是政府财政预算资金投资。与任何国家和地区的保障房建设融资一样，香港保障房建设也主要依靠政府财政资金的支持，特别是在保障房的发展初期，财政资金几乎成为唯一的资金来源。二是政府发展贷款基金。香港政府不仅直接投资建设公房，为减轻政府财政压力，香港政府通过政府发展贷款基金，向公房建设提供低息贷款。政府发展贷款基金起初规定在40年内分期偿还，后来随着香港房屋委员会的改组，这部分资金被作为永久资本注入房屋委员会。当然，不论是财政预算资金投资，还是政府发展贷款基金，都是以香港房屋委员会为融资主体而获取资金支持。三是香港房屋委员会的自主运营资金。2002年以后，香港政府逐步退出公房建设领域，这在很大程度上增加香港房屋委员会的资金压力。
基于此，香港房屋委员会开始充分运营市场机制，通过出租公屋及其附属楼宇、商铺、车位以及出售自置居所等方式来回收资金。此外，香港房屋委员会还充分利用现代金融工具来融资，例如香港房屋委员会于2005年将与公屋配套的100万平方米零售楼面和8万个车位打包，通过设立房地产投资信托基金并成功将其推向香港联交所上市，一次性回收资金320亿港元，彻底改善了房屋委员会的财务状况，取得了很好的经济效果。
七、启示
（一）投资主体方面
上述六个国家和地区的保障房基本都是“二战”后为解决居民住房困难而发展起来的。作为一种公共产品，公房的投资建设由政府承担无可厚非，即不论在任何国家，政府都是公房投资建设的主导者与引导者。特别是在保障房的发展初期，面对工业化、城市化的快速发展，城市住房供需矛盾尖锐，居民住房条件恶化，政府往往直接出资建设公房，并以远低于市价的租金出租给居民。随着公房建设规模的逐渐加大，财政资金紧张凸显，政府被迫转变公房建设策略，如综合运用财政、税收等优惠措施吸引私人资本采用PPP方式建设公房等。当社会住房供求结构整体趋于均衡时，政府就逐步停止保障房建设，住房保障从“实物供给”向“货币补贴”过渡，财政补贴（如租金补贴等）由“砖头补贴”转向“人头补贴”，由供给方补贴转向需求方补贴，由租赁权保障转向租赁权和所有权并存保障。由此可见，就保障房投资主体的变迁历程而言，基本上每一个国家或地区都要经历三个阶段，即政府绝对主导或完全主导、政府主导与市场参与并存、政府引导与市场积极参与。当然，各个国家或地区社会制度的不同，也导致了保障房投资主体变迁中存在一定的差异，其主要表现为政府干预程度和市场参与程度的不同。例如，美国、英国的保障房建设非常重视市场力量，德国、日本施行政府主导下的混合型投资模式，而新加坡、香港则强调政府力量并适度引入市场因素。
中国正处在城市化快速发展阶段，面对每年新增1500多万城镇人口，还有至少1.6亿尚未完全城市化的农民工，我们保障房建设任重道远。要解决我国城市化过程中这两部分群体的住房问题，单纯依靠财政投入肯定难以解决。借鉴上述六个国家和地区的保障房建设融资经验，广泛引入社会资本是我们的不二选择。另外，我国的城镇化要在30多年的时间内完成英国约120年、美国约80年的城市化历程，其人口基数之大、速度之快是世界上任何国家和地区无法比拟的。具体到保障房建设融资领域，我们更应充分发挥政府财政资金的引导作用，通过融资模式与建设模式创新，鼓励私人部门参与保障房建设，以填补建设资金缺口。总之，中国的保障房投资，要借鉴他国经验，但不能简单的效仿，而要立足于中国当前的工业化及城市化水平、经济发展水平、土地使用制度、住房供求状况等综合因素。
（二）融资操作方面
保障房建设的核心要素是资金。上述六个国家和地区保障房的建设资金，主要有三个来源：一是财政资金，包括财政直接投资、各种财政补贴、财政贴息等。政府是保障房建设投资的主体，这就决定了财政资金是保障房建设资金最主要的来源。从上述国家保障房的发展历程看，财政资金支持保障房建设大体经历了三个阶段，分别是主导阶段、引导阶段和补贴阶段。其中，就主导阶段而言，此时城市化刚刚起步，住房供求矛盾突出，要求政府依靠财政资金主导或者说直接投资建设保障房；就引导阶段而言，此时城市化处于中期，住房供求矛盾有所缓解但依然严峻，政府一方面直接参与建设保障房，另一方面通过各种财税优惠政策引导更多资金进入保障房建设领域；就补贴阶段而言，此时城市化处于后期，住房供求矛盾基本缓解，政府开始逐步退出保障房的直接建设，转而强调对租户的租金补贴，并发挥和放大市场机制在保障房建设中的作用。二是具有政府背景的基金或政策性贷款资金。例如，美国的州政府和地方政府设立的房地产信托基金及组团基金、英国房屋协会、德国的住房储蓄银行、日本住宅金融公库、新加坡中央公积金、香港政府发展贷款基金，都是保障房获取政策性低息贷款的来源。应该说，这些资金是政府财政资金有效补充，特别是在政府退出保障房建设领域时，具有政府背景的基金或政策性贷款资金成为保障房建设的主要资金来源。三是私人资金，例如英国的PFI模式、德国的PPP模式、香港的资产证券化，都是保障房建设主体吸纳私人资金的手段。
中国推动保障房建设，应当借鉴保障房成熟国家及地区的实践经验，强调政府与市场的有机结合，既要充分发挥和放大政府财政资金的支持效应，又要多渠道吸纳私人资本进入保障房建设领域。但是，与其他国家的发展历程不同，中国已经进入城市化水平快速提升阶段，而包括公租房在内的保障性住房建设却相对滞后，这种城市化水平与保障房发展水平的不匹配，极大加剧了住房供给的结构性矛盾，并给政府财政带来更大压力。基于此，中国的保障房建设融资不能机械地仿效其他国家经验，而要着眼于中国的现实。具体来说，一要重视政府在保障房融资体系中的主导和引导作用，不仅要安排专项财政预算资金支持保障房建设和提供各种补贴，还要制定多种财税优惠政策来鼓励私人资本的参与；二要设立专门的保障房融资管理机构，对包括公租房在内的各类保障性住房进行统一化、系统性的管理，改变当前“都管都不管”的混乱局面；三要发展政策性金融体系，对保障房建设提供各种长期低息融资，并将其打造成“第二财政资金”来源；四要充分利用私人资本，通过融资模式创新，既保证私人资本获取必要的收益，又能够调动其参与保障房建设的积极性，从而实现政府与市场良性互动。
（三）政策法律方面
任何国家推动保障房事业发展，都离不开政策法律的保障。从上述六个国家和地区的实践看，每一个国家和地区都从政策和法律两个层面，对保障房的建设、融资、运营和管理进行规范和约束。在政策制定方面，各国政府根据本国特定历史时期的城市化水平和住房矛盾表现，制定了相应的政策。
具体来说，在城市化初期，住房矛盾主要表现为供给不足。保障房政策重点强调短期内的大量建房，如政府直接投资建房、补贴私人部门建房等；在城市化中期，住房矛盾主要表现为供求结构矛盾。保障房政策重点强调满足中低收入人群的多样化需求，同时积极推动保障房建设的市场化；在城市化末期，住房矛盾主要表现为公平与效率的矛盾。保障房政策应重点强调中低收入家庭的保障，同时开始转向直接对中低收入家庭的财政补贴。在法律建设方面，各个国家都对保障房的建设目标、建设形式、管理组织机构、融资运作等运营管理模式进行了规定。特别就保障房融资而言，各国政府也都从立法层面给予了保障和支持，在政府财政支持手段、私人资本引入、融资工具创新等方面都进行了科学规定。例如，美国的《住房法》、《住房与城市发展法》、《国民住宅法》，英国的《住宅法》、《城乡规划法》，德国的《住房租赁法》、《租金水平法》，日本的《公营住宅法》，新加坡的《建屋与发展法》、《中央公积金法》，都对本国的保障房建设和融资提供了强有力的保障和支撑。
长期以来，我国住房保障体系的法律建设，采用的方式一直是在国务院的领导下，以政府部门规章或地方行政法规的形式出现，鲜有上升到国家法律的层面，至于保障房建设融资方面的法规连部门规章和地方行政法规都少见。在某种程度上，政策法规建设滞后，已经成为制约中国保障房发展首要障碍。中国推动保障房发展，核心在于拓宽融资渠道。因此，中国必须尽快出台针对保障房建设融资的政策文件，就融资主体、融资渠道、融资模式、债务偿还等事项进行科学设计，从根本上保证保障房建设资金的稳定性和持续性。
时间： 2014-05-22 来源：电子科技大学学报（社科版） 作者：吕明革