摘要:随着城镇化的进一步推进,我国城市内部新型二元结构现象日益突出,并开始严重影响新型城镇化的发展,而日本在城镇化发展过程中却没有此类现象。日本与中国国情相似,人地矛盾突出,就业和社会保障压力大,但日本通过土地集约利用、产业提升、以及优化财政支出结构等很好地解决了人地矛盾、就业及社会保障问题,顺利实施了城镇化建设。本文意图通过探索日本的土地集约利用、产业提升、以及财政支出结构优化等方面的有益措施,针对我国城镇化建设过程中出现的问题,提出一些有益的建议和思考,以期改善甚至根除城市内部新型二元结构现象,促进我国新型城镇化的建设和发展。
关键词:城镇化;新型二元结构;土地集约利用;提升产业;优化财政支出结构
在我国城镇化发展过程中,研究日本在土地集约利用、产业提升、财政支出结构优化等方面的经验和措施将为缓我国解城市内部新型二元结构现象提供有益经验。
一、土地集约利用以保障城市建设用地需求
目前,我国的建设用地增长速度与城市人口增长速度之比为2.25:1,远超国际公认的1.2:1的合理水平[1]。虽然我国城镇人均占地达130平方米,远高于发达国家82.4平方米的水平。但我国土地总量有限,而城镇化使城市建设用地需求量持续激增,因此合理利用土地尤其重要。否则,人地矛盾会加剧城市内部新型二元结构现象,并严重制约城镇化的进一步发展。为此,我国必须走土地集约利用之路。
1、交通系统建设用地在空间结构方面的集约利用。在交通系统建设上,日本采用了以空中网(航空、新干线铁路、高速公路)、地面网(城市一般道路)、地下网(多层地铁、电车)、和水面网(水运)等构成的多层立体交通网络,其主要形式是高架道路。该方式不仅解决了交通拥堵问题、方便了乘客、降低了交通能耗、减少了环境污染,还提高了单位土地面积的交通效率、节约了建设用地,实现了土地集约利用[2]。因此,我国应学习日本,构建立体交通网络(如高架桥和地下路网),最大限度发挥土地利用效益。
2、绿化用地的集约利用。虽然日本土地资源也十分匮乏、人地矛盾突出,但日本却有“绿化王国”之称,其城市绿化工作十分显著。这要归功于它所采取的绿化用地集约利用措施。首先,大力推进“缝隙空间”绿化建设,鼓励建筑物壁面绿化,停车场、学校、运动场绿化,节约绿化用地;其次,推进屋顶绿化建设、楼层绿化建设和建筑周边绿地建设;第三,超前规划建设用地的绿化空间。并用法律、法规提出了明确的绿化要求,从而集约利用了绿化用地、减少了额外的绿化用地需求,取得了较好的城市生态效益。基于日本在绿化用地集约利用方面的有益启示,为了提高人们的生活质量和品位,我国应考虑以下措施:第一,加强“缝隙空间”绿化建设;第二,加快推进屋顶绿化建设;第三,完善绿化法律法规条例和奖惩条例,细化各项绿化技术标准,加强绿化用地规划工作;第四,尽快成立专职部门,加强绿化监督管理强度;第五,加强宣传教育,培养绿化意识和功德意识。
二、提升产业支撑城镇人口集聚的能力
在我国的新型二元结构中,农民工是绝对主角。因此农民工市民化将有利于阻止新型二元结构的加剧。而增加农民工的就业机会是农民工市民化的主要手段。故加强产业结构调整、优化产业结构、提升产业总量是城镇化发展的关键。
1、优化产业结构。日本从明治初期的一个农业国家发展成为当今的工业强国,产业结构优化起了主要作用。其第一、第二、第三产业的比重从明治初期的67.1:9:23.9,发展到70年代的5.9:43.1:51.0,直到2000年的1.4:28.1:70.5[3]。工业的迅速发展吸纳了大量的剩余劳动力,同时也促进了第三产业的加速发展,从而大大提高了日本的城镇化水平。在产业结构优化过程中,其产业重心还从劳动密集型转移到资本密集型和技术密集型,从而提高了生产效率、加速了经济发展,并提升了城镇化向高级阶段发展的后续动力。基于日本的这一发展历程的有益启示,我国现阶段应该加大产业结构优化升级的力度,不断提高第二、第三产业比重,产业总量和技术创新能力;并重点解决第三产业比重不足的问题,加快发展先进制造业,提高市场就业吸纳能力,着重解决农村人口在城市的就业问题[4]。
2、政府创造有利环境,扶持相关产业发展。通过调整扶持政策,日本政府对产业提升起了主要作用。20 世纪 50 年代,日本政府通过产业政策间接引导民间对于现代化设备与技术更新的投资,采取对重要机械进行特别折旧,对重要产品实行免税,对重要产品的进口免征关税等措施来推动技术进步,并选择钢铁、煤炭、电力和造船等四个行业重点扶持。60年代中期,日本政府提出集中发展国际比较需求增长率最高的产业和技术要素密集的产业,并明确提出了产业扶持选择标准,即著名的“国际比较需求增长率标准”和“比较技术进步率标准”。 70 年代,日本政府逐渐意识到中小型企业在吸纳就业和创造就业岗位中的主力军作用(注:在第二、三产业新创造的就业岗位中,小企业岗位高达93%),开始大力扶持中小型企业的发展,并重点扶持可使污染减少、环境改善的产业和能提供更多安全、舒适和稳定的劳动岗位的产业[5]。日本政府的上述扶持政策加速了相关产业的发展、吸纳了更多劳动力、缓解了就业压力、提高了市民的生活水平、推进了城镇化的不断发展。根据日本的这些有益经验以及我国当前的实际,在城镇化过程中,我国各级政府应该大力扶持影响就业的几个关键行业,比如批发零售与餐饮业、交运仓储邮电业、社会服务业、建筑业等[4];由于拥有充足的劳动力资源,大力发展劳动密集型产业是可行的,但必须注意与高技术相结合;应注重扶持金融、物流、文化旅游等服务业;要进一步健全创业服务体系以引导和鼓励劳动者创业;应对重要设备和产品实施免税以鼓励技术创新等。
三、优化财政支出结构缓解城市二元结构
长期以来,我国的基本公共服务与社会福利保障城乡有别,造成进城农民无缘享受社会保障福利,难以市民化。其根源实际上还是政府财政支付能力不足。但另一方面,政府财政支出的浪费却非常惊人,比如:前几年的公款吃喝、公款旅游、铺张浪费、重复建设等。为破解二元结构,必须优化财政支出结构,提高政府财政支出的效率,使财政支出更加合理化、高效化,并向社会保障福利方面倾斜,为农民工市民化提供经济基础和保障。
日本很看重文教科卫、社会保障等方面的财政支出,其总量一直保持增长趋势,从 2000 年的 45.2% 上升到 2010年的55.1%,其中社会保障支出增长更快,从2000年的19.7%上升到2005年的24%,直至2010年的29.6%[6]。日本逐年增加了财政在民生事务中的投入比重,建立了可持续的社会保障制度体系。相反,我国的财政支出结构则存在着诸多不合理的地方,比如:文教科卫、社会保障、环境保护等支出不足,不合理的行政管理费用开支(行政关机费用占总支出的比重逐年上升,从1978年的4.71%,到1995年的14.6%,再到2003年的19.03%,而且近几年还在以平均每年23%的速度增长)等。除一般服务支出所占比重有所下降外,其他方面的支出都有增长,其中医疗卫生、农林水事务、教育等支出的比重都有所增长,而社会保障和就业的支出总额虽逐年增加,但其比重变化不大、增长趋势较弱。,我国的社会保障支出占GDP以及财政支出总额的比重较低,社会保障支出率保持在2%左右,社会保障财政支出比重系数在10%左右。要提高社会保障支付能力,减弱城市二元结构,我国必须进行财政支出结构优化,提高财政支出效率。根据日本的经验,我国应编制合理的预算,逐渐加大民生投入,发展社会事业,并建立财务可持续的福利制度体系,控制各项支出,尤其是行政管理费用支出的增速[9]。
时间： 2014-06-30 来源：现代商业 作者：谢雅茜惠 文菁 陈彦如