休闲发展中的政府角色：美国经验

摘  要：从联邦到州、市、县，美国各级政府部门通过制定休闲政策、管理休闲资源、建设休闲设施、提供休闲服务、开展相关调查、推动休闲教育等不同手段，共同促进休闲发展，并和商业休闲企业、非政府组织等紧密合作，构筑了一个完善的国民休闲供给和服务体系。

关键词：休闲发展   休闲   美国

 

在休闲发展过程中，政府的公共管理，包括公共政策、管理机构及其职能设置、公共休闲设施和服务供给等，对公众的休闲生活以及休闲产业的发展具有重要影响。就美国而言，从二战结束到21世纪初，游憩、公园和休闲服务从政府职责中一个相对微不足道的领域逐步发展成为必不可少的组成部分。美国各级政府部门通过制定休闲政策、管理休闲资源、建设休闲设施、提供休闲服务、开展相关调查、推动休闲教育等不同手段，促进休闲发展，并和商业休闲企业、非政府组织等紧密合作，共同构筑了一个完善的国民休闲供给和服务体系。

一、美国联邦政府在休闲发展中的角色

（一）联邦政府机构设置

        美国政府的机构设置框架，源于美国联邦宪法。联邦宪法规定了立法、行政和司法三权分立、各自行使特定职责同时又相互制约的框架体系，并赋予各州较大的自主权（包括立法权）。联邦政府对休闲发展的参与和推动，也是按照立法、司法和行政三个体系的各自职能来进行的。

     美国联邦政府的立法权力被赋予由众议院和参议院组成的国会。参议院和众议院各有几十个常设委员会和特别委员会，二者还设有几个联合委员会（包括经济委员会等）。此外，国会另设有审计署和国会预算办公室等重要机构。

        从立法角度而言，尽管美国至今并没有一个直接名为“休闲法”的联邦法律，但实际上国会制定了各种各样的联邦法案，改善和引导公众的休闲生活。例如1903年，国会就授权军队为军人们建设、运营和维护各种图书馆、游憩中心、健身房等设施，由此形成了军队完备的游憩供给体系，不仅满足了军人及其家庭的需要，也令公众受益；1916年通过了国家公园局法案，使美国成为世界范围内国家公园管理领域的典范；20世纪40年代，美国政府先后以立法的形式确立了8小时工作制、带薪休假制度；1960年颁布的多重利用可持续生产法案中明确规定，户外游憩是国家森林地域的五种主要用途之一（其它四种分别是流域保护、放牧、木材生产以及鱼类、野生动物繁殖）；1963年制定了国家户外游憩法案；1964年的荒野保护法案为美国人保留了大量的荒野资源；1965年颁布国家艺术和人文基础法案促成了国家艺术基金会的成立，用以资助和鼓励艺术方面的项目；1965年联邦水资源项目游憩法案出台；1991年美国总统签署了美国残障国民法，确保残疾人能平等地参与休闲活动；1996年制定了美国国家旅游组织法案等等。

        美国的司法体系由最高法院、11个上诉法院、91个地方法院以及3个有特别裁判权的法院和联邦司法中心等构成。美国司法组织极其复杂，分为联邦法院和州法院两大系统，管辖不同的案件和地域；此外，还有国会根据需要通过有关法令建立的特别法院等。

         美国的行政系统共包括三部分：总统和白宫；20个部；60多个独立的局/机构以及4个准官方机构。其中总统和白宫设有很多政策研究机构，如总统经济顾问委员会、政策研究办公室等。尽管美国至今没有一个部、局名称中直接有“休闲”二字，但很多部、局都和休闲发展有所关联，例如内务部、农业部、教育部、交通部、住房和城市发展部、商务部、国防部等部，以及国家艺术和人文基金、田纳西河谷管理局等独立的局和史密森学会等准政府机构。根据Kraus（1990）的初步考察，美国联邦政府一级，就有90多个机构、局、委员会和理事会提供公园、游憩和休闲服务[2]。

（二）联邦政府行政部门在休闲发展方面的核心职能

        联邦政府对休闲和游憩的参与始于19世纪，在至今近两百年时间里，联邦政府在这方面的角色是不断变化的。总体而言，1916-1926年，主要推动自然资源的保护，鼓励各州建立自己的公园体系；大萧条和两次世界大战期间，重点考虑如何为青年人提供游憩机会；20世纪60、70年代，提供各种资助项目，支持户外游憩和项目，尤其是针对残障人士[3]。到底联邦政府应该在休闲发展中扮演什么样的角色，联邦、州和地方政府应该如何分工，哪一级机构应该是休闲公共产品的直接提供者，对于这些问题，美国社会和学界存在各种不同意见。但普遍的共识和讨论的基础是，政府是休闲发展中的关键角色，政府的核心任务之一就是为公众的各项福利（包括休闲）提供服务。

        结合Daniel D. MaLean, Amy R. Hurd, Nancy Brattain Rogers（2005）的分析，进一步归纳，可看出，美国联邦政府在公园、游憩和休闲服务方面发挥着如下核心功能[4]。

          一是户外游憩资源的管理与保护以及相关游憩服务的直接供给。美国联邦政府拥有全国土地面积的近34%，其中大多数用于各种户外游憩和休闲，同时也是全国内陆水上游憩活动的最大提供者。因此，联邦政府在提供户外游憩方面扮演非常重要的角色。内政部下的国家公园局（The National Park Service）、美国鱼类和野生生物局（The U.S. Fish and Wildlife Service）、美国联邦垦务局（The federal Bureau of Reclamation）、印第安人事务局（The Bureau of Indian Affairs ），农业部下的美国森林局 （U.S. Forest Service）、土地管理局（The Bureau of Land Management）以及住房与城市发展部（Housing and Urban Development Department）、交通部（Department of Transportation）、国防部（Department of Defense）、商务部（Department of Commerce）、教育部（Department of Education）、健康和社会发展部（Department of Health and Human Services），和田纳西河流域管理局（Tennessee Valley Authority）、美国退伍军人管理部（United States Department of Veterans Affairs）、国家艺术基金和国家人文基金（The National Endowment for the Arts，The National Endowment for the Humanities）、史密森学会（Smithsonian Institution）等都直接参与休闲资源管理、休闲设施维护和休闲服务提供。尤其是国家公园局、美国森林局、土地管理局、美国鱼类和野生生物局、田纳西河流管理局等都拥有大量的野营地、森林、公园、人工湖和自然湖以及其他类似资源，对其进行直接管理，并负责相关环境保护工作。这些机构大多非常重视对自然资源的有效利用，通过提供各种各样的游憩设施和服务，满足公众的游憩和休闲需求。而作为准政府机构的史密森学会则拥有和管理着世界上最为庞大的博物馆群。

         二是向各类休闲设施和休闲服务项目提供资金支持。过去几十年，联邦政府为各州和地方政府提供资金用于征地和开发公园、游憩资源，尤其是各种住房和城市发展项目以及地方公园、游戏场、游憩区、活动中心等的建设。此外，联邦政府的很多部门，如健康和社会服务部、住房和城市发展部、劳动部等，都为经济和社会上处于弱势地位的群体提供很多社区项目，其中休闲和游憩都是很重要的组成部分。此外，国家艺术基金、老年人口管理局等联邦政府机构也向州政府、地方政府、非盈利机构和个人提供财政支持。

          三是开展相关调查研究，并指导协调全国游憩与休闲政策。联邦政府支持各种休闲调查和研究，特别是户外游憩方面，并基于此制定计划（如全国户外游憩计划等）。一些联邦专门委员会也在制定全国性休闲政策方面发挥重要作用。

  二、州政府在休闲发展中的角色

        相比联邦政府而言，州政府在休闲发展中的角色更为复杂和直接。正如H.Douglas Sessons和Karla A. Henderson（1994）所言，州政府一方面是休闲的直接提供者，提供博物馆、公园等等设施和相关服务，另一方面也通过立法和制定规章来影响人们的休闲行为[5]。而在组织结构和政策方面，州政府和联邦政府又有较大的不同。总体而言，自工业革命以来，尤其是在城市化的过程中，州政府在提供游憩服务方面发挥着重要作用，其依据是于1925年通过的宪法第十修正案，也被称作各州权力修正案。该修正案明确了各州及联邦政府为公众提供服务的任务，成为各州在公共教育、福利、卫生健康服务以及提供游憩设施和服务方面的职责和权力的依据[6]。目前州级政府在提供游憩设施和服务方面的重要性正在提高。

（一）州政府在休闲发展方面的职能

        尽管各州情况有所不同，不过一般而言，州政府在休闲发展方面负责如下事项：制定和实施相关法律；建立州一级的机构（包括委员会、局、处等）来协调休闲发展；财政拨款或资助相关休闲和游憩服务获取土地、水等资源用以发展休闲；推广当地旅游等。总体而言，包括了立法、协调与合作、资源管理、直接服务、技术支持、制定标准和认证等六个方面。

         作为联邦制的国家，美国州一级政府在立法方面拥有高度的自主权。州政府通过立法授予地方及市政当局设立机构（包括公共部门、委员会以及特别区域等）、提供公园和游憩项目、获取资产、获得财政支持、通过征税支持游憩项目等方面的特别权力。具体立法各州视自身情况而定。总体而言，所有来自税收的休闲项目服务和设施都有法律依据；而商业休闲设施也需要遵守相关法律，比如主题公园须遵守州一级有关健康和卫生方面的法律，电影院的座位容量要符合联邦或地方法律的规定等。一般来说，州一级在休闲管理方面有四种类型的法律：授权法；服务法；规制法；特殊项目法。授权法赋予地方建立机构，以及组织、管理和实施休闲项目的权力。服务法授权地方有关部门提供、经营相关设施和服务。规制法则主要是控制、规范、监管休闲活动，以确保大众的安全、健康和福利。特殊项目法给予地方部门特定的权力，例如使用公共用地以发展休闲的特殊权力[7]。

        由于休闲涉及范围广泛，不同层级、不同部门的政府机构之间的合作和协调是非常必要的。很多休闲和游憩项目的规划和设施都是以统筹整合的方式来完成的，而州政府最适合担任统筹协调角色。

        对辖区内的自然和文化资源进行直接管理是州政府的主要职责，而各州在休闲服务机构的设置和管理方式方面各不相同。例如在南卡罗莱纳州，主要是由公园、游憩和旅游局来负责的；而在密西根州，则是通过自然资源局下面的公园处负责公园和游憩，旅游由独立的一个州政府部门负责；在俄勒冈州，州立公园体系是由州交通局下的高速公路处负责。

        州一级政府也是休闲设施和相关服务的直接提供者，而其所提供的设施和服务极其广泛，从州一级的贸易展览到州立动物园、博物馆、植物园、州立管弦乐队、提供游憩治疗的医院，涉及文化、自然、健康、教育、旅游等各个领域。

        此外，州政府还提供技术支持和咨询服务。这一职能始于20世纪40年代，随着联邦一级的户外游憩局（成立不久后即改建重组，主要职能由国家公园局承担）的成立，州一级的相关部门也提高了技术和咨询的能力，尤其是在制定相关规划方面发挥了核心作用。

        最后，州政府出台各种标准来规范和管理游憩服务提供者，也制定标准、实施资质管理、审批注册等。

（二）资金来源

     为了更好地履行上述职能，州政府从多个渠道获取资金来为辖区居民提供游憩服务。最普遍的资金来源包括：①税收。州政府从税收总额中抽取一定数量作为基金（一般是3-5%）支持休闲和游憩行业。②收费。大多数州政府会征收场地或设施的占用和使用费。例如人们在州立公园或者森林里露营所缴纳的营地费，进入植物园、公园等所需要交纳的费用。③联邦基金。州政府使用联邦政府提供的基金来保护和利用自然资源。④馈赠和信托。州政府会接受不同形式的赠与，这些赠与以基金或者信托的方式获利，专门用于一些特别资源的维护、发展和征集。⑤场地特许经营收入和零售收入。州政府可从授予公共土地特许经营权（如各种出租服务、相关商品销售）等。

 （三）州一级政府的休闲公共管理和供给

    在州政府提供的休闲设施和服务中，州立公园体系是其中的重要组成部分。该体系包括了州立公园、州立游憩区、州立自然区、州立历史区、州立环境教育基地、州立森林、州立垂钓/野生地、州属步道系统等等，涉及50个州的6000多个单位。尽管每个州都有自己的公园体系，但在规模、可利用设施、行政管理、财政支持渠道等方面各不相同。例如在俄勒冈州，州立公园体系由交通部门管理，而在密歇安州则由自然资源部的公园分部负责。与野生区域或者市政区域相比，州立公园一般都相对靠近大城市，提供诸如野餐、露营、游泳、徒步、垂钓、狩猎等活动，一般占地数百或者数千英亩。

     除了州立公园外，州属森林、步道等也是满足人们休闲需求的重要场所。据全国国有森林协会调查，在47家州属森林管理机构或者部门中（堪萨斯州、内布拉斯加州、俄克拉何马州除外），有28家设有专门的游憩部门，其他都是由州政府把游憩和其他职责合并管理。一般而言，州属森林公园所提供的游憩设施较州立公园的简陋一些。过去几十年中，州一级的步道体系大幅度增长，各州通常都积极为地方政府提供这方面的财政支持。例如爱荷华州就在这方面投入大笔资金，仅在过去十多年中，就投入了4千万美元。

     在艺术方面，专门负责艺术的州级政府部门大多是1965年出台成立国家艺术基金会法纳后才建立起来的。现在50个州都有一个州属机构来负责艺术发展。大部分州以资助基金的形式来支持艺术机构、社区艺术机构、学校等，有时也资助个人。

     在旅游方面，旅游部门的主要职能是对目的地进行营销，以吸引目标顾客。美国有几个州有独立的旅游管理部门，其他各州则是在较大部门中设一个旅游管理机构。例如得克萨斯旅行信息中心是州高速公路和公共交通部的下设机构。

      此外，各州提供的其他和休闲有关的服务机构还包括：①疗养机构，主要提供治疗性游憩服务项目和其他休闲服务，提供社会活动、体育游憩、棋牌等各种活动。②州立医院和医疗机构。州政府通常为残障人士提供全套游憩和休闲服务，尤其是治疗性的游憩项目，包括自信心训练、休闲教育、休闲技能培养、社会化活动、体育活动等治疗性项目。③护理保健和活动中心。各州制定针对老年人的护理保健和活动中心的标准，审核发放职业资格证，提供资金给地方和县级政府，支持针对老年人的服务。④博物馆。各州都管理着一定数量的博物馆。⑤文化活动和机构设施。各州政府还直接或间接支持开展文化和历史活动的机构，提供资金给地方政府和非营利机构，帮助其开展社区活动等。⑥大多数州政府还有一个州属高等教育机构，提供游憩和公园管理学习项目，培养专业人才。⑦学校。尽管提供公园和游憩服务不是学校的基本功能，但长期以来，学校都被视作是提供游憩服务的理想场所。很多州，例如加利福尼亚、新泽西、密歇根等都有专门立法规定学校要提供游憩服务。近年来在美国学校中掀起的社区教育运动主张把休闲活动作为学校活动的一个重要组成部分。社区教育者也会和学校合作，借用学校的设施开展各种社区活动。

三、地方政府（市、县）在休闲发展中的角色

        从休闲消费者角度而言，地方范围内的休闲服务设施和场所是最经常和最容易利用的。总体来看，美国地方政府在提供公园和游憩服务方面可划分为三种类型：市政府部门、县政府部门和游憩专区管理部门。地方公园和游憩服务从州政府部门获得授权，在法律规定的框架下运行。根据Kraus和Curtis（2000）^[9]，地方政府实现地方公园和游憩服务的立法类型大致包括五种：特别公园和游憩服务立法；行政立法；授权立法；特别区域立法和地方自治立法。

（一）市级政府

    在美国，游憩服务通常都是在市级政府（城市或城镇）组织管理下开展，公园和游憩服务成为市政部门提供的社区服务的一部分。市政部门一般都设有公园和游憩局。同时成立委员会来管理各种与休闲服务有关的部门。公园和游憩委员会包括三种形式：决策委员会、半独立委员会、咨询委员会。提供公园和游憩服务的组织机构也没有固定的组织结构。

（二）县级政府

         县级政府公园和游憩部门提供哪些服务，各地方差异很大，取决于土地面积、人口密度等因素。其中美国县级公园体系开始于19世纪末20世纪初，第一个县级公园体系诞生在新泽西州艾塞克斯县。

        美国各地县级公园和游憩部门的行政管理机构因各州的法律规定各不相同，有些地方，高速公路管理部门或者自然保护部门下设公园和游憩委员会，有的则是独立部门，受决策委员会或咨询委员会的指导。

（三）游憩专区

        游憩专区实际上是一种特别行政区，是一个自治的、独立承担一项特别职能的政府机构，独立于其他政府实体。公园和游憩专区是是合法组建的州行政分支机构，依靠州政府法律获得行政权力。总体而言，美国有四种类型的公园和游憩专区^[10]：公园和游憩区（Ch. 36.69 RCW）、公园和游憩服务区（RCW 36.68.400 - .620）、公园和游憩联合区（RCW 36.69.420 - .460）以及都市公园区（Ch. 35.61 RCW）。建立特别行政区的最大优势在于，其核心工作就是提供公园和游憩服务，而若处在市政机构中就需要和所有其他部门在税收分配和其他财政支出方面进行竞争。当然，也存在不利之处，在治安、公共事业等方面都必须自己承担。在各州中，伊利诺伊州拥有的游憩专区最多，共有360个。

四、休闲发展中的政府角色：美国经验及对中国的启示

        中美两国历史文化、政治体制、经济制度各不相同，在休闲发展方面尤其重要的是，两国人口规模、人口密度和经济发达程度存在巨大差异。因此在很大程度上，即使是被美国所验证是成功的做法，也未必可为中国所直接模仿。正如前美国总统休闲顾问Geoffrey Godbey教授所言，“应在中国的背景下去探寻休闲的意义，创造休闲的发展模式”[11]。然而不管是哪个国家的政府，也不论是哪一级的政府，其核心职能都是基本一致的，只是具体的实现方式有所不同。从促进休闲发展、提高国民生活质量的角度而言，美国的一些做法和经验，即使不能直接模仿，也有一定启示意义。

（一）政府在休闲发展中扮演极其重要的角色

         休闲不是一个私人现象，政府在引导和促进休闲发展中扮演极其重要的角色。世界休闲组织制定的《休闲宪章》指出，“所有人拥有基本的、与规范和社会价值观相一致的、从事休闲活动的权利。政府有责任承认并保护公民的该项权利”、“政府应该确保其公民能够最大可能地获得高质量的休闲和娱乐机会”。因此即使是高度市场化的美国，从联邦到地方，各级政府部门都在休闲发展中发挥着重要作用。

         作为发展中的社会主义国家，我国市场经济体制发育还不完善，绝大多数休闲资源都属于国有，政府的组织、动员和协调能力更强。因此，在建设全面小康社会的过程中，政府不仅可以，而且应该围绕民众的休闲需求，在制定休闲政策、提供公共设施和服务、提供休闲技术支持等方面，发挥更加积极的作用。

（二）促进休闲发展是各级各类政府部门的共同职责，非单一部门之力所能及

         在美国，满足公众的休闲、游憩需求是从联邦到州、市、县等各个层级政府的基本职责，而所涉及到的部门更是极其广泛。从法律法规的确定，到游憩设施的提供，到社区活动的组织，促进休闲是大部分政府部门而并非某个单一部门的职能。尽管在美国有人疑问，为什么联邦政府有劳动部，而没有休闲部[12]，但也有学者认为，多机构参与固然存在交叉和重叠的问题，但也有利于提供多样化的选择。

         休闲是一个涉及广泛的社会现象，作为服务于公众利益、满足公众需求的机构而言，各级各类政府部门从不同角度、不同领域加以推动，尽力满足民众的休闲需求，是其共同的职责。我国国务院三定方案中明确赋予国家旅游局“引导休闲度假发展”的职能，而实际上休闲发展所涉及的资源、设施、项目、政策由不同部门负责管理。因此，要把中国建设成为一个“普遍有闲”、“人人都能平等享受休闲”的社会，就需要各级各类政府部门的共同努力。除旅游部门之外，文化、体育、住房建设、教育、劳动、农业、林业等各部门在满足民众的休闲需求方面也肩负着重要责任。

（三）政府部门的设置、职责、权限、运行基于严格的法律基础

         作为西方法治国家的典型代表，美国拥有复杂的法律体系，政府机构的设置、具体职责、权力范围、运行方式、资金来源等都是根植于相应的法律制度。因此，即便各级各类部门在休闲发展所涉及的资源管理、设施供给、服务提供等方面存在交叉，但由于有明确的法律规定，因此皆能各司其职而不相互推诿，相互协作而不彼此掣肘，持续连贯而非运动式地实施管理。

         休闲作为一个综合的社会经济领域，涉及部门广泛，如何协调好部门间的关系，不能一味寄望于大部制的设置，也需要明确“纲要”、“计划”等的法律效力。要真正发挥好各级各类政府部门在休闲发展中的作用，令其在各自的权限范围内满足公众的休闲需求，法律的完备和法治的完善是不二选择。

（四）政府部门以公平地服务于大众为理念，尤其关注特殊群体

     美国各级各类政府部门在其涉及休闲发展的政策声明中最常提及的一句话是，“让民众公平地享有休闲和游憩机会”。事实上，政府部门也是这么做的。作为休闲公共服务和产品的供给者，政府着力弥补市场失灵的不足。在美国的各个城市，政府的公园和游憩部门都提供低价甚至免费的公共休闲设施和服务，从免费的图书馆服务，到各种体育、艺术、手工等游憩活动，从游泳、瑜伽、儿童高尔夫到老人俱乐部，服务多样，且收费低廉甚至部分免费。在满足公众一般需求的基础上，政府尤其关注老人、儿童、残障人士、低收入家庭等特殊群体的需求。

    在我国经济快速发展、综合国力持续增强的今天，让更多老百姓享受到休闲的乐趣，并以休闲这种润物无声的方式来消解社会矛盾，实现包容性增长的目标，已经成为时代所提出的必然命题。为此，要将休闲作为一项基本权利，全方位地评估、分析和满足不同群体的休闲需求，对广大民众的休闲需求进行更加细致的分析，并针对不同人群的休闲消费需求，提供相应的服务供给，从而最终形成覆盖大部分群体、满足不同消费需求的完善的休闲供给体系。其中尤其要重视满足老人、残障人士、青少年、农民工等群体的休闲需求。

（五）重视调查研究，并有系统的统计和调查体系

    对休闲发展条件、现状、问题和趋势的科学研判是政府制定相关政策的前提。美国早在1918就开始进行和休闲有关的调查，联邦政府在1958年成立了户外娱乐资源审查委员会，自1960年至今，共进行过6次全美娱乐调查，以评估美国的户外娱乐参与情况。这些成果大多被国家和地方政府所采纳，用于其休闲服务规划。此外美国系统的休闲统计和调查体系。在其产业分类（NAICS）中，专门设置有与休闲直接相关的类别（Arts，Entertainment and Recreation，代号71）。此外，美国统计局网站上也提供了详细的休闲相关统计和调查信息[13]。

         目前我国还没有全国性、权威性的休闲调查、统计体系，相关的专业咨询也不够发达。从政府的角度而言，应尽快立项研究制定我国休闲相关产业分类，最终形成一个法规性的文件，从而整合现有统计资源，建立科学的休闲统计体系。同时建议成立类似的政府调查委员会，对国民休闲现状、问题等进行系统调查，为调整和制定相关政策提供依据。

宋瑞，中国社会科学院财经院旅游与休闲研究室副研究员、副主任

原文刊于《2012年中国休闲发展报告》，社会科学文献出版社，2012年6月。此处有部分删减。