林毅夫和张维迎关于产业政策的争论又一次引起社会的高度关注。这些年，光伏、新能源汽车、高铁等众多行业得到政府的直接支持；煤炭、钢铁等行业在“去产能”背景中则遭遇限产的命运。中国产业政策实际上已经在实施当中，但是，关于中国需不需要产业政策的问题，却一直在持续。同一问题的讨论已有数十年时间。
反对产业政策的人士找到一些实例并不困难。年代久远的如青岛海尔的案例。青岛海尔当年启动洗衣机项目时，正是限制同类项目上马时。后来的结果众所周知，一些本来很有市场的洗衣机品牌不见踪影，后起的海尔活下来了。较新的案例如无锡尚德。曾经是光伏行业的领头羊，得到了政府补贴，但最终竟然要进入破产重整程序。支持产业政策的人士也会以某些行业的发展为依据，说明产业政策的成功。虽然特定行业的发展是由于市场的力量，还是政府的力量，存在较多分歧，但不论现实中有什么样的观点，中国一直在实行各种各样的产业政策。
背后是市场与政府的界限
产业政策争论背后的更深层次问题是政府与市场的界限到底在哪里。社会主义市场经济条件下，市场应该在资源配置中发挥决定性作用，这没有什么争议。争议是市场的决定性作用如何发挥。市场运行中会失效，但关于什么是市场失效的认识也一直有分歧。产业政策该不该实施的争论，在很大程度上也是由这个分歧引出来的。
发达国家的经验教训，作为发展中国家没有理由不借鉴和吸收。林毅夫从后发优势视角所作的论述，不无道理。张维迎则认为，产业政策是计划经济，应该废除。显然，张维迎的观点有点极端。这肯定和现实不符，但也容易引发思考。确实，某些行业的发展，本身就充满高度不确定性，无人能确切地把握未来行业的走向。纯市场的解决方案是“干中学”。面对不确定性，市场可以多次试错，找到解决方案。更重要的是，市场主体众多，成功的概率应该高于独此一家的政府。市场错了，代价由市场承担，这是市场主体为了获得回报所支付的必要代价。
可是，如果市场不愿意参与某些特定行业的发展而社会又需要这些行业呢？行业发展的高度不确定性和信息不对称，可能要求政府的支持。但问题是，政府也不一定了解行业未来的走向，在这种情况下容易出现政府失效。政府错了，代价则最终由纳税人承担。看来，在许多情况下，市场在资源配置中的作用应首先得到尊重。
从历史上看，政府着力推动的某些行业确实得到了发展。特别是，发展中国家有发达国家走过的路可以借鉴。只要模仿借鉴到位，发展中国家可以少走弯路，相应的产业政策容易取得成功。但是，当发展中国家发展到一定程度的时候，就会发现在许多领域并没有什么经验可以借鉴。
中国高铁行业的发展，就是一例。跨越式发展甚至超过了许多发达国家。这里肯定有创新思维在起作用。中国高铁行业的发展离不开政府支持，离不开相关企业特别是国有企业的成功努力。对于中国这样的国有经济仍然占有重要地位的国家，产业政策的实施不同于发达国家，产业政策作用的主体有许多仍然是国有企业或国有股占主导地位的企业。这也就是说，即使是实施产业政策，中国需要走出一条不一样的道路。当然，作为市场经济国家，中国和其他市场经济国家一样，有大量的非国有企业。产业政策的实施也会直接影响它们的业务选择。
产业政策的实施要特别提防被滥用被扭曲。市场力量不够，是政府帮助的前提。但是，政府帮助不是要扭曲市场，更不是要抑制市场活力。现实中的一些教训需要汲取。新能源汽车的财政补贴政策在实施中，就遇到了骗补的问题。虽然骗补的金额占补贴总额的比例很小，但是骗补的企业不乏行业领头羊，这凸显问题的严重性。现在，对新能源汽车行业发展的政府帮助的着力点已经转移，旨在更有效地促进行业发展。新能源汽车产业政策还谈不上成功，无论是从技术的国际比较来看，还是从新能源汽车在汽车行业的地位来看，都是如此。只有当中国新能源汽车行业构筑起真正的国际竞争力，中国才有可能说新能源汽车的产业政策取得成功。
路还很长。产业政策该不该实施以及如何实施，都取决于政策的绩效。如果绩效长期不好，那么至少特定的产业政策就应该废除或者优化。如果产业政策有效，那么这同样有一个政策的退出问题，毕竟在市场经济条件下，政府应该做的是促进公平竞争环境的形成，而不是直接扭曲市场。
方式与挑战
产业政策的实施无非三种方式：政府规制、财政支出、税收优惠或限制。政府规制的诱惑力在于少数得到政府特许的企业竞争压力减少，可以更专心地发展本行业业务。但是，只是让少数企业受益的政府规制也可能让一些本来有前途的企业失去了发展该行业的机会。规制由此看来，也是双刃剑。因此，即使要采取规制措施，也应该让所有的市场主体有平等的机会。
包括财政投资、财政补贴在内的财政支出可以直接促进某些行业的发展，但是市场力量也可能因此被抑制。一些本来没有市场生存能力的企业也可能因此生存，成为实际消耗社会资源的“僵尸企业”。另外，财政补贴的某些具体设定程序上存在的缺陷，也可能令一些企业骗取财政补贴，而不是专心行业发展。税收优惠或限制政策也是如此，或好或坏，皆有可能。即使是方向正确的产业政策，在具体实施中，也需要做好许多事。
产业政策的实施者是政府官员。政府无疑应该为人民服务，为了公共利益而奋斗。但在现实中，政府官员的不当行为并不鲜见，甚至于腐败行为也时有发生。这是激励和约束存在问题所致。毫无疑问，政府官员应该在制度约束下做事。官员应该有相应的激励，如合理的薪酬回报，但不应该通过公务谋私利。产业政策与利益关系密切，政策的背后不可避免地有各种各样的利益集团在活动。这些利益集团有的采取各种各样的方式游说官员，有的甚至铤而走险行贿官员，只是为了有利于自己的产业政策得到实施。有些产业政策的受益者有明确的市场受益主体，这些主体扭曲政府官员行为的动机更是充分。各种利益集团逐利行为本来是正常的，关键的是各类市场主体的逐利行为应该与公共利益相容。不仅政府官员的行为应该受到约束，而且各类市场主体的行为也应该遵守市场纪律。否则，即使政府官员有能力识别行业发展信息，有能力选择合适的产业政策，也可能在实施中被扭曲而最终失效。
作为发展中国家，中国产业政策在实施中面临一系列挑战。发展中国家的后发劣势也可能影响政策选择。产业政策的实施同样需要法治化、民主化、科学化的决策程序，以防止财政资金的浪费，减少决策可能的失误。产业政策的实施是一个过程。产业政策从出台到实施，并未结束。产业政策实施之后应该有绩效评估。评估既是对政策实施者绩效的考核，又是对新政策选择的准备。评估才能给政策实施良好者予以奖励，给政策实施绩效差者以惩罚。选择性激励的真正实施，才能形成激励相容机制，让政府官员的行为与公共利益的要求尽可能一致。
产业政策的实施千头万绪。不同时期不同行业所面临的环境条件各不相同。实施产业政策从政府的视角来看，是要实现产业结构的合理化，促进产业升级，促进经济的可持续发展。这里充满了争论。什么样的产业结构才是合理的？传统产业的升级到什么程度才算升级？新兴产业的发展着力点到底在哪里？这些问题往往很难形成共识。尊重市场，让市场选择，可能是最有效率最具公平的做法。
政府应该努力创造环境，保护产权，维护公平竞争的市场秩序。新行业的发展往往是在知识创新的基础之上进行的。知识产权的保护关系到新行业的生存和发展。新知识的形成，很容易成为公共知识，但只要有到位的知识产权保护，那么创新的动力与活力就会长期存在。条条道路通罗马。市场的力量得到充分的尊重，产业政策实施的效果才会更好。
作者：杨志勇 中国社会科学院财经战略研究院研究员
文章来源《新理财》（政府理财）2016年第10期