作为全国的政治中心，每年三月无疑是北京最忙碌的时候。两周内连续召开的人民代表大会和政治协商会议，事关这个全球第二大经济体国家事务的方方面面。而其中最重要的，与宏观经济运行联系最紧密的，可能就是全国人大批准的政府预算。
中国的预算编制是按照自然年进行的，每个预算年度涵盖当年的1月到12月。即使人大能够像以往那样如期批准在3月两会批准政府预算。在此之前的3个月，每年四分之一的时间里，掌握了12亿人三分之一收入的政府花钱处在未经立法机构批准的“非法”状态，使全球支出增长最快的政府成了一辆无人驾驶的高速列车。可想而知，如果人大要求对预算案进行修改并重新进入制定过程，无人驾驶的时间会更长。在这种制度设计下，每年留给全国人大代表审计政府预算的时间非常有限，而我们的预算报告专业术语较多，加上人大代表财经知识的缺乏，很难保证能在两周内完全读懂预算报告和它所暗含的经济含义。制度没有缓冲空间。
各个国家不同年度预算从提交立法机构审议到正式生效的时间差别很大。美国的财政预算是从4月份开始提交立法机构讨论，财政年度是从10月1日到次年的9月30日；澳大利亚预算案是5月报送立法机构，财政年度是从当前7月1日到次年的6月30日，日本财政预算是1月报送立法机构，财政年度覆盖4月1日到次年3月31日，加拿大的财政年度也是从4月1日开始生效，但是提交审议的时间提前到了上年的12月。类似的例子有很多，但是无论怎么变化，预算提交立法机构审议的时间总是要早于预算生效时间，给立法机构以充分的时间去审议和批准预算。美国表现的最为明显，提交两院审议的时间接近半年。
就政府支出中的权力制衡的来看，无证驾驶就是非法运行。现代国家的无人驾驶只能导致停摆，不会非法超速运行。2013年美国预算案并没有在预算年开始之前完成，直接导致了联邦政府关门16天，而类似的故事曾经在1977到1996年的19年间共发生了17次，几乎每年发生一次。这种极端的无奈之举，从一个极端案例上体现了立法机构对于政府的约束，体现了现代国家治理所必需的权力制衡和政府行为的合法化。
从某种意义上讲，说中国政府支出每年四分之一时间无人驾驶的说法可能有失公允。因为中国政府可以执行严格的自我控制，用自我约束来替代权力制衡。的却如此，中国政府一直依靠强制的自我约束来实现严格的预算平衡管理。所以无人驾驶的效果如何，不妨看看数据怎么说。
从1月份数据来看，有数据的1991-2010年20年间，间1月份的财政支出增速是全年增速平均数的高15.72%。在上述20个年份中，有12个年份的1月份财政支出增长率超过全年。这12个年份中，2000年以前6个，最近的3次发生在2006、2008和2009年，从数据出现的频率上讲，并没有显示随着时间和经济发展程度的提高而出现无人驾驶期财政支出增速明显超速的迹象。
从季度数据来看，政府自控的效果也不能令人满意。在1991-2012年的22个有数据的年份中，整个一季度的财政支出增速，比全年增速的平均高6.02%。22个年份中有一半的时间，一季度财政支出增速超过全年。从最近的动态发展来看，这个比例是在上升，最近十年1季度财政支出增速超全年的次数是6年，概率为0.6，但是在最近五年，这个概率就上升到了0.8。除了2010年以外，四个年份的一季度财政支出超全年。在本轮经济周期复杂多变的经济环境中，无人驾驶导致的超速，几乎已成定局。
这使我们意识到，在尚未经人大审议批准的情况下，政府大量花钱可能与复杂的经济形势有关。这就和飞机的自动巡航系统一样，只有在紧急时刻才真正凸显飞行员的价值。复杂经济形势无非有两种，一是危机，二是过热。不妨理性思考一下，危机恰恰就是考验政府自控能力的关键时刻。如果财政支出快速增长是发生在危机时刻，那么政府自控是失败的。以为一有了下滑的迹象，政府花钱就会比平时更快，未经立法机构批准的赤字规模会以更快的速度膨胀。如果支出快速增长发生在过热时期，那么政府支出的过快增长是因为财力充沛，政府花钱似乎成了量力而行。但遗憾的是，这正是宏观调控的大忌，政策界将宏观经济上升期由于政府财力充沛导致财政支出的过快增长称为“顺周期调控”。说白了，这个时期的财政支出增长，表明政府不是在缓和宏观经济波动，而是相反，在加大经济波动，是在给原本就过热的宏观经济“火上浇油”。
判断宏观经济是否正常有两种方法。第一种是按照实际潜在产出进行测算，当年产出高于潜在产出的可以算作繁荣，低于潜在产出可以看作衰退。作者研究的结果显示，1991-2012年的22年间，中国经济有14年处于衰退，8年处于繁荣。衰退期1月份财政支出增速平均值为比年度支出增速高17.32%，高于繁荣期的12.74%。在衰退的13年中，1季度财政支出超速的概率比繁荣期高了52%。这表明政府支出在衰退期更加积极，可能是在应对经济下滑，但也导致政府自控效果更差，支出超速更加明显。采用季度数据会大大强化上述结论，衰退期1季度财政支出增速比年支出增速高13.62%，远远超过了22年6.02%的均值。
衰退期政府未经人大批准之前的财政支出超过全年，可能会带来更严重的道德风险问题。因为这种反馈机制一旦确立，政府就有动机在未经批准之前就把财政支出的规模造大，从而迫使作为立法机构的人大不得不通过更大规模的预算，花更多的钱。这种道德风险的存在，使得预算案在送交人大审议和执行之间的时间间隔变得更加重要。没有充分的时间，人大只能被动的通过政府财政预算计划。
判断宏观经济形势的第二种方法是经验判断法。长期以来，中国经济增长率的政策合理值一直稳定在8%左右，“七上八下”和保八都是这个基本判断。习惯上我们把高出1.5个百分点，增速达到9.5%叫做偏快，高于3个百分点,增速达到11%叫做过热。2006年初步核算的宏观经济增速为10.7%，2007年宏观调控的主基调就是防止宏观经济由“偏快转为过热”，指的就是这个政策边界值。我们将增长率小于8%，9.5%-11%，高于11%，分别叫做危机、偏快和过热。这有利于我们判断政府在不同的政策情境下会怎么花钱。危机可能比衰退更加可怕，因为它突破了8%的政策底线。相对于一般意义上的繁荣而言，过热更能让政府下决心踩刹车。
数据结果非常复杂。可以肯定的是，政府财政支出增长最快的时期并不是危机时期，也不是过热时期，而是偏快时期。偏快期1月份财政支出增速是全年的1.78倍，1季度财政支出增速1.28倍。而在危机时期，1月份的财政支出增速仅为年度增速的30%，1季度为76%，是所有三个政策敏感时期最低的。在经济过热期，1月份财政支出增速为全年的107.54%，1季度支出则全年增速的89%。这让我们可以得出大致结论，虽然1月份和1季度政府支出超速发生在衰退期的概率比较高，但是真正到了危机时期，收到财力的限制，政府也没有能力去执行大量之初的计划。超速支出往往经济温和增长时期，也就是增速为9.5%-11%的增长偏快期。
熟悉中国财政数据的分析者可能会认为，1月份政府无节制花钱的说法，无视了“春节”这一个重要的事实。年终岁末，各个机关的花销都会比平时更多，毕竟财政发工资的各个单位要发年终奖，各级党政机构和人民团体要慰问困难群众。这是中国制度几乎跨不过的年关。遗憾的是，这些因素我们无法衡量。同时这些因素的存在，无非是给超速行驶增加了一个理由。并不会影响我们对每年1-2月份，甚至整个一季度政府花钱未经全国人大批准，无人驾驶和超速行驶的判断。
现代政治制度的核心是权力制衡。随着国家治理的推进和政治现代化、政治文明的不断推进，无人驾驶和超速行驶的情况必须得以改变，制度必须变革。现在来看，无非有两种方案。
第一是预算改革方案保持预算年与自然年平行。预算依然是从1月到当年12月，但是开会的时间可以提前，法国和德国就是这样的例子。我们可以像法国那样提前3个月，每年10月初之前提交次年的预算，或者像德国那样提前4个月，在每年9月1日前向立法机构提交预算。亦或干脆开会时间不变，但是审议次年的预算。但是提前总是有限的，提前太多，很多年度经济指标都出不来，也就很难进行形势预测，难以确定次年的合理预算规模。在当前国际环境起伏不定，国内转型升级尚未实现，国民经济没有完全走上正常轨道的情况下，经济形势复杂多变，难以科学预测。更重要的是，这种思路从本质上就是让预算为经济目标服务，会降低公共部门的服务性质。让公共资源满足全民需要，让公共部门不单单为经济目标而行动，正是我们改革要实现的重点内容。此种方案不符合中国改革的大方向，有待商榷。
第二是预算改革方案是使预算年和自然年相分离。就像前面讲过的美国，4月提交次年年度预算，10月1日开始正式执行，或者像近邻日本，1月向人大报送预算，4月1日开始执行。
这种预算过程的好处是使财政支出与经济增长区别开来，使政府更有精力去关注民生，关注社会发展。能防止年底突击花钱，减少财政制度被社会诟病的概率。还有更重要的一个好处，但可能是我们所不愿意看到的，那就是如果预算案没有通过而发生公共部门停摆和政府雇员罢工，我们可以把这个时间与中华名族最重要的节日——春节错开，把公司财政年度和政府财政年度错开，最大程度的降低这种无奈的公共事件的政治影响。或许，这也是美国4月向两会提交预算的用意。不好之处，就是使利用财政资源去政府推动经济发展的能力下降，毕竟我们还要发挥中央和地方政府“两个积极性“。笔者倾向于第二种预算改革方案。
上述两种方案可作为预算改革的终极方案，作为可执行的过度方案，就是政府开始执行支出滚动预算。例如像德国政府那样，在向立法机构提交下一个年度预算方案的同时，提交未来3年的预算计划。通过跨年度滚动来弥合1季度没有预算政府支出却在超速的状况。
无论如何，无人驾驶必须得到解决。
作者：付敏杰，中国社会科学院财经战略研究院综合经济战略研究部副研究员
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