- [安娜]:各位早上好，中国社科院的团队以及辽宁省政府邀请我出席本次论坛，我非常高兴能够参与四月前的这种实地调查，而且很高兴现在和大家一起来总结这样的调查的经验，我去了辽宁的本溪、抚顺和铁岭，我看了一下当地的改造项目，我觉得应该和国际的经验进行对比。在我的发言中，我会提到一些我对于国际发展情况的看法，主要是在一些新兴国家，这些国家也要处理贫民窟和低收入以及贫困问题，以此来对比一下辽宁的情况。
- [安娜]:为了这个目的，首先我先谈一谈中国住房政策的历史，当然我并不是关于中国问题的专家，我在写这篇论文的时候做了一些调查研究，在中国我感觉从80年到现在住房政策已经发生了巨大的变化，从最早的福利政策转向更以市场为基础的政策，这一点和巴西、智利、墨西哥等地基本上一致，就是对低收入人群在70年代、80年代有大量的住房建设项目，然后现在更多的是以市场为基础的一些机制。从80年到89年我们知道发生了很大的转变，当时是有很大规模的住房的产出，对不起，这个数字的单位不应该是十亿，而应该是百万，每年有1100万的住房。88年是比较重要的年份，当时各个企业还负责建造他们的工人的住房，在那之前的工作单位是住房的负责单位，从88年开始他们就可以出售住房了，但是一般是以补贴的价格。
- [安娜]:到94年就出现了这种新的文件要加深城市住房的改革，它有两个非常重要的方面，包括经适房，还有建立住房公积金。墨西哥、巴西他们也都有公积金，这是不是建筑房的最好的方式？这是另外一个问题，但是这确实也是世界上所发生的常见的一种情况，他们希望能够有一个更以市场为基础的住房政策，比较大的推动是在97年之后，当时发生了亚洲金融危机，住房领域被选做一个重要的战略领域来进行财政方面的刺激。这种工作单位不再建设住房，而更多地是由私人的房地产发展企业，从这样一个现金补贴的制度转向了房产开发项目，当然我们知道我们还有廉租房，还要加强住房的融资，也就是4个主要的银行，他们开始提供住房贷款，当时也批准了各种各样的法律文件，以便加强住房市场。今天我们看到的情况就是这样的，除市场之外我们还有限价房，限价房不超过90平米，当地政府制定限价，还有经济使用方，建筑是60平米，比市场价低20%到30%，主要是当地政府开发的工作单位或者商业的开发商，但是政府给予土地激励措施。另外还有廉租房，最大不超过50平米，主要是针对城市的穷人，由政府提供资金并且加强管理。
- [安娜]:第四个是我们今天要进行的讨论，也就是这种棚户区的改造。正如李教授所说，从国际社会的经验来说，在智利、巴西、墨西哥等等，他们也有一些住房会改变住房补贴的政策，但是我们确实会有一些非常穷的人，他们很难给银行任何抵押也很难长期地偿还这种银行的贷款。因此要针对他们的问题可能就会需要有这种租的房子或者提供高补贴的房子，但是同时确实也有一些家庭已经开始进入消费市场，在巴西也是在发生这种情况，中国、印度也是如此，出现一些正在出现新兴的这种中产阶级，这些人仍然没有办法付全款，因为这个房子对他们的收入而言仍然是太贵了，但是如果能有一小点的补贴，如果能有一点担保，比如说就业方面的担保或者是房子损失收入的担保，那么他们就能够获得这种长期的融资，并且获得市场的贷款支持。所以这样的棚户区的改造就像刚才李教授所说的，是新的移民到城市的居民来的包括像南非、墨西哥等等国家都出现了这样的情况，我们也注意到在拉丁美洲地区，在七八十年代的墨西哥已经都出现了这样的情况，这些地区的情况恶化，必须期待要改善。所以中国和其他的新兴市场国家都面临这样的情况，我们都应用了同样的战略来解决这样的问题，刚才倪教授也强调，这是一个非常关键的时期，地方政府必须要发挥一个关键的作用，他们也知道他们也负责城区的规划，所以他们能够同当地的棚户区的人去沟通，他们也能够了解他们所面临的问题。所以我觉得在一些这样的国家，他们仍然面临这样的挑战，怎么样克服一些中央集权带来的一些问题，而更多地去依靠地方政府，因为他们比较中央政府更了解当地人民的情况。中国的情况非常有意思，也就是说谁能够更了解当地民众的需要和困难，在一些新兴市场国家，我想再多说几句，比若说像南非、巴西、墨西哥、尼日利亚，这次没有把尼日利亚放在里面，但是尼日利亚的确也算是在里面，这样的图片是在印度的孟买拍的，但是尼日利亚可能有同样的情况出现，这样的国家都面临这样的挑战，也就是说怎么样去克服都市的贫困，给这些人民提供住房，他们能够支付的住房，而且能够同整个城市的规划适应起来，怎么样能够和谐地发展。
- [安娜]:印度在09年的时候启动了一个计划，为了解决都市的贫民，也就是RAIN的计划，因为在印度有五千万的人住在贫民窟，他们仍然面临着一个向城市移民的困难，在接下来的几年他们还会遇到同样的挑战。印度的情况非常有意思，他们有一个非常好的计划，他们也在积极地推进，也在全国进行推广，我觉得中国和印度都有整个国家层面的支持框架，在印度的情况不太一样，印度在一些地方制定自己的政策，有自己的补贴计划、补贴政策，但是仍然需要大量的投资，就像我们刚才说的，我在反思贫民窟是一个非常大的问题，我们制定了很好的计划、很好的政策，还有一些有兴趣的NGO也参与，但是结果还没有足够的投资，要解决整个这个问题还需要大量的投资，我们没有足够的投资。在1990年的墨西哥也是这样，他们制定了一些新的计划，但是由私人部门参与，投入了很多的投资，主要是针对低收入的居民，但是最后他们对市场的依赖减少了，依赖金融市场，但是在城市的不同地区建立了新的地区，但是是不可持续的，因为他们过于依赖市场了，我去过那些地方考察，的确，当时建立了很多的新房子，但是60%都是空的，因为都是在城外很远的地方，交通也不便利，也没有配套的社会福利、医疗等等设施，所以正是因为这是中央政府的计划，由私人部门去自由实施的，就像尼教授说的，它缺乏协调统一，协调统筹，城市的规划者还没有准备好执行这些计划。他们没有能力、没有财力或者说没有这样的融资来保证这样的计划能够可持续，他们还没有这样的财力建立交通设施等等一系列的配套措施。所以我们就要进行反思了，如果你没有一个整套的统筹协调一致的计划，就会出现这样的情况，所以在制定计划的时候一定要注意它的可持续性。 我们要为低收入居民发展可住宅区的话，要给他们一些中央的改造项目，但是同时也要有一些支撑的配套的项目，在新兴市场国家将来会面临这样的问题，在开发新区，发展新的居住区的时候一定要注意，必须要大家一起参与，有地方政府、中央政府和私人投资者、私人机构都参与。
- [安娜]:哥伦比亚也制定了非常有意思的计划，他们制定的改善战略，贫民区的改造计划，他们面临的主要的问题和挑战是犯罪、暴力，因为在贫民地区的暴力和犯罪现象非常地严重，我们也都是吸收了各个地方的经验，在哥伦比亚和巴西，我们没有太多的土地，没有太多的融资，所以他们已经同整个城区是连在一起了，所以我们的措施就是不再把他们迁移到别的地区，但是将这一地区进行改造。巴西是承认他们在这个地方居住的合法权益，比如说让他们公改私，因为私人已经投资了他们的住房很多，所以不能让他们搬走，我们给他们提高基础配套设施的建设，让他们与同城能够密切地结合起来。在哥伦比亚有一种缆车、电车，他们需要有合适的交通工具，这是哥伦比亚执行的措施之一，他们对社区进行改造升级，他们最近通过了一个法律，从10年开始建立一些新的城镇、新的城市，私人部门必须要集中在低收入居住区，要更多地吸收私人的投资。我们在过去的70年代的时候可能做法不太一样，但是现在进行大规模的投资有低收入居住区，又混合地使用土地，所以哥伦比亚也在执行这样的新城市发展规划。
- [安娜]:现在看一看巴西的情况，我也是从巴西来的，我在圣保罗市工作过，而且在世行已经工作了十年，所以我知道巴西的情况，我给大家介绍它的背景情况，现在巴西的都市化水准已经达到了84%左右，巴西不像中国那样面临一些民工进城等等大规模人口迁移的情况，现在我们的城市化水平已经很高了，就像大家在图上看到的那样，但是我们同样面临比如说家庭在不断地发展、扩大等等其他的一些问题，我们有5500多个城市，我们还有1亿9千多万人口，还有6700多户家庭，20多个州，他们也都是依赖联邦政府给他们资金和财政的支持。
- [安娜]:基本上，巴西正在做的跟中国做的差不太多，一方面我们追求经济的发展，短期来说是这样的，但是我们的眼光也要放得更远，就是要促进社会的发展。所以就是一手抓经济，一手抓民生，跟中国也是一样的战略，有4000万人口要摆脱贫困，中国在脱贫方面创造了非常令人瞩目的纪录。我们从01年开始就建立了一个城市标准法律，这是由我们的国会通过的，我们承认了这些人的居住权，因为尽管他们不是正式拥有土地的人，但是他们在这里住了很长时间，他们有这样的权利。我们的法律承认了他们对这个土地的权利，这样可以解决低收入居民区的土地资源问题。我们都知道当地的官员的服务权利如果说他们没有土地的所有权的话，那么就很难保证他们能在土地上发展并取得服务，我们在巴西已经解决了这个问题，他们拥有土地的所有权，有水、卫生、社会服务、电力等方面的权利，地方政府到那里搭建基础设施，也就是说政府部门提供服务，土地已经归这些低收入的居民所有了。同时我们的社会已经做好了准备，因为卢拉总统发挥了很大的作用，但是我们的一些其他重要的城市，包括社会、住房、法律在我们的国会都通过了，所以这是一系列的合力，在我们的社会当中有这样的合力能够去关注低收入的居民，关注他们的权利，关注他们的发展和民生，所以整个社会都在考虑这个问题，我们的社会改革就继续推动下去了。我们不是说要去改变这个法律，不仅仅是在法律上得到保障，而且我们也进行了很多的投资。我们在历史上第一次在中国之后有一个庞大的计划来改造棚户区，改造低收入居民的居住区，我们06年就开始了，我们把它叫做棚户改造，它作为我们的一个重点项目，在09年的时候我们也启动了这个补贴计划，像中国一样，尽管我们出现了国际金融危机，但是我们仍然制定了这样的一个补贴计划，比如说“我的住房、我的生活”这样的一个计划，现在已经有30%的项目已经完成了，当然我们不像中国发展那么快，但是我们仍然在非常关注这个项目，使300万人口摆脱或者说能够享受到这个改造带来的福利。
- [安娜]:实际上这是一个非常复杂的项目，这张图片能给大家一个基本的概念，这是在里约热内卢，我们有1240万人口居住在棚户区，它是一个挺大的棚户区，政府也投入了很多资金来改造这一棚户区，阿奈夫也给了我们很大的支持，这不仅仅是社会的支出，而且确实吸引了投资，我们一共投入了大概179亿美元以用在11年到14年，从07年到10年我们投入了130亿美元，所以实际上有一笔很大的投资。我们这个补贴计划是想让300万户居住在棚户区的家庭能够享受到福利，这是圣保罗的一些棚户区，大家可以看一下前后的对比，上面是改造之前的，下面是改造之后的，我们还是适当地做了一些调整，这样把街道也拓宽了，但是基本上让他们居住在原来的地方，这个效果是非常地精人的，大家可以看一看，这个图片是里约的，我们最大的开发商在巴西也参与了棚户改造的计划，这也带来了很多就业的机会，很多人认为因为所有的基础设施建设和改造棚户区带来了很多的方方面面的好处。对于环境来说，它的影响也是焕然一新，变化很大。我们在巴西还有一些新的规划，也建设了新的基础设施，中国有非常好的国家的法律，巴西没有这样的法律，我们在联邦政府那边有一些财政的支持，我们还希望从世界银行那里得到支持，我们执行了一些世行的操作规程，很多的社区也都参与了这些项目。从设计阶段就要有广泛的参与，我们在巴西了解到，如果一个项目不能够让社会最广泛地参与进来的话，那就不具有可持续性，这样的政府也不具备管理能力，我们的这样的一个新的框架是高度强调要让社会参加到改造和迁居的项目当中，而且要创造一系列的解决冲突的机制，这样就给这些人以及他们的家属社会支持，这个社会支持不一定指的是福利，而是给他们一个综合的社会近来发展的机会和能力。
- [安娜]:中国在这方面的法律框架从2001年开始就有非常好的一套的迁居的法律框架以及迁居和改造的法律框架，在新兴国家当中走在前列，同时拆迁也有相应的补偿的规则，也就是说对于迁居到新房，或者是在临时住所当中的居住安排等等都有很完备的安排。比方说在有一些新兴国家，虽然有一个暂时的迁居期或者是回迁牵前的住所的安排，但是缺乏对经济收入的补偿。巴西、印度都有这方面的问题，当然哥伦比亚做得比较好，他们有比较好的机制，中国已经有了很好的框架，我相信已经走到前面了。另外还有中国的这样一个迁居的框架当中，也考虑到了家庭成员包括没有登记注册的家庭成员的问题，在巴西我们还没有考虑到这个问题，刚才倪教授已经介绍了，他们的辽宁棚户区改造项目是一个非常巨大的项目，从2005年到2009年短短四年时间，这个项目牵扯到40万居民的生活，我们看到这个项目和巴西、哥伦比亚的情况不一样，因为在辽宁省的案例当中，这些棚户区是接近工矿企业，也就是原来工矿企业所在地，而且环境很差，所以要进行迁居，把他们迁居到离城市不远的，有就业机会和生活设施的新区。但是巴西和哥伦比亚的贫民窟就在市中心，没有办法进行迁居，而在辽宁我们看到这些棚户区是在工矿企业周围的，这是一个很大的不同点。另外在辽宁的经验当中我们也看到了它的提供资金的融资机制，也就是说有政府的预算资金，还有开发银行的贷款，还有减免税，还有私人存款，还有土地转让，还有社会的出资，还有市场运行，也就是说他们的这种供资机制是非常完备的，这其中还有一些比方说经济适用房的建设在里面，辽宁的经验有很多值得我们借鉴的，特别是他们的杠杆融资机制很成功，在巴西还没有这方面的成功经验，巴西的私人企业也没有为参与到这项工作中做到充分的准备，在巴西完全是靠政府来推动有关的转型改造。
- [安娜]:从辽宁的经验来说，我们看到最后的结果也非常值得我们关注，整个融资机制是有赖于整个省的增收，这一点做到了，因为辽宁省的财政收入在七年当中达到了原来的九倍，然后在项目结束的时候达到了420亿美元，这是和中国的强有力的经济发展相等称的，而在中国的经济发展当中房地产行业法治社会非常重要的作用，我们在这儿也可以看到在中国投资当中住宅的比重，我们可以看到中国的房地产行业有非常大的比重，我不知道其他国家是怎样的情况，也许巴西也有这样的情况，但是像印度、南非、哥伦比亚可能就不是这样的情况。我认为这样的一个融资结构很大程度上是来源于市场的收入来为低收入家庭提供补贴，但是这样有市场风险，有可能在资金的供需之间出现错配，一旦出现了供需错配的话，那么将会对整个楼市都产生消极的影响。
- [安娜]:因为中国的整个楼市目前是处在一个禁锢期，一个紧缩期，同时有可能让辽宁省政府预算资金面临巨大的压力，因为总得有人最后买单，我总是担心的，这张图很好地说明了我的担心。我们来看一下房价收入比，北京是12.5，纽约是7，这就意味着中国的房价对于居民的平均收入来说，仍然是很高的，然后我们再来看一下经济适用房的供应在去年减少了，和市场住房的供应相比它的比例还是减少了，如果在全国不能够解决这样的一个供需错配的话，有可能影响到辽宁项目的融资结构。从社会的层面来说，我觉得这个项目从社会学的角度来说具有进步的意义，承认所有的居民获得平等的或者是住房和收入的权利，领先于很多其他的新兴国家，因为其他很多新兴国家并没有这种保护弱势群体或者是贫困人群的条款，特别是这些贫困人群在经历迁居的时候，很多新兴国家没有对他们保护，但是在辽宁的项目当中体现了对他们像合适的住房、收入、纯利的法律的保障，这一点是非常重要的。
- [安娜]:这些最佳实践都说明有关社区要参加到整个决策计划、实施以及实施后续的所有的工作当中，刚才倪教授已经说了，在辽宁省的迁居计划当中，我们一旦让社区参与进来，进步就会减慢，但是最终带来的结果又更加具有可持续性，每个国家要根据自己的情况找到这样的平衡，我们不能够让有关居民再等再长的时间了，他们在恶劣的条件下住了很多年，政府必须现在做出投资和改变法律。但是这些受到影响的人群也有一个参与权，要让他们做好准备，而且我们要用一种适当的方式让他们参与到有关谈判当中来，否则他们仍然是输家。在辽宁经验当中，这些迁居的人群过去很多都来自于同一个工作单位，同一家工厂，他们彼此认识，都是邻居，所以把他们迁居到一个新的地方，他们马上就能够形成一个新的社区、新的社交网络。在辽宁，这样的一个动员战略并不是以集体方式来做的，而是以一个一个的家庭来做的动员。现在让这些住户搬到新楼当中，整个的过程要管理好，因为智利碰到过这样的问题，也就是70年代、80年代、90年代智利建了大量的住房，现在我们必须要面对当时留下来的这样一笔遗产，因为这些当年由政府出资建起来的住房现在又没有足够的力量来维护，然后把低收入的居民迁到这些政府建的居民楼里来以后，你只给他们居住权，也没有所有权，他们也不会维护这些房屋，然后这些房屋又成为了经济收入低下，犯罪滋生的社区了。如果我们能够解决这些房屋的所有权的问题的话，那么就会鼓励这些住户更好地去照料好这些社区和房屋。
- [安娜]:在辽宁，我们还要防止新的棚户区的产生，我们将之称为城市里的村庄，城中之村，我们知道中国不像巴西，巴西已经80%城市化了，中国的城市化进程仍然在进行当中，仍然有很多农村的居民迁入城市当中，也就是说农村居民的住房得不到满足的话，有可能产生新的棚户区，或者叫贫民窟，我们看一下从1949年以来中国的城市化一直在上升，而且这种趋势仍将持续下去。这张图是一张对比图，也就是进城务工人员和城市就业之间的对比，目前进入城市务工人员的数量仍然超过了城市能够提供的就业机会的数量，这是一个问题。另外一方面是户口制度，也就是说无论是住房还是其他的社会福利都必须要有户口，必须要有户籍注册，这样的话有户口的人和没有户口的人之间就产生了一个很大的差别，这是一个全中国都有的问题，但是在辽宁项目当中我们也要注意户口带来的问题。
- [安娜]:我觉得在辽宁项目当中的政策以及措施是和国际大趋势相符合的，也是认识到了在我们的国家，在我们的省当中是存在这些要解决的社会问题的。政府必须要起到一个牵头的作用，包括在提供资金方面。但是我们要充分地发挥市场的机制，在发挥市场机制的同时，我们也要注重社会的方方面面，我们要改变有关的土地登记制度，中国辽宁项目当中已经做到了，要确保可持续发展的三大支柱，要考虑到投资决策当中也就是社会层面、经济层面和环境层面这三大支柱必须要兼顾，我们在计划、规划的时候就要做到高效，并且要吸引社区的参与，谢谢大家。