感谢各位，非常辛苦聆听了一个多小时。我是北京联合大学旅游学院教授，之前在国家旅游局工作，去年底去了学校从事专门的研究，所以这次的题目跟我以前从事的工作也紧密相关。新时期旅游部门职能转变的思考。在旅游业发展来讲，有几个参与主体，一个是企业，另外一个是协会，还有一个是政府。至少从中国的旅游业发展来讲，政府在旅游业发展当中还依然扮演着一个非常重要的角色，而其中，政府旅游发展方面的职能，最重要的一个体现就是旅游委，我根据书中的内容作一个简单的介绍。
第一，旅游部门职能转变沿革。
从国家层面来讲，旅游部门的转变有四个阶段，1988年、1994年、1998年、2008年，具体的体现其实就是国家旅游局，也就是国务院赋予国家旅游局行政的职能，而2015年的时候，李金早局长来了以后，对国家旅游局司室内部的设置做了一些调整，但没有在国务院层面得到一个认可，比如新闻办，还有一些其他的方面的调整，就是内部一些处室的调整，但总体来讲，从国家层面来看，旅游部门的职能基本上是过去比较关注对于旅游企业的管理，比如对旅行社的管理，到对于行业的管理，再到现在正在逐步向一个旅游公共管理的方向转变。
与国家层面的旅游部门职能转变相对应的是地方层面的旅游部门转变。
地方层面在这一块做的更多，创新的更多。最简单的是国家旅游局还是一个副部级单位，地方层面旅游部门都是正厅级单位。而从全国31个省区市来看，特别是在一些旅游发达地区，他们在旅游部门职能的创新方面做了很多探索，这里有几个比较典型的特点，一个是提升了旅游部门在政府当中的地位，这也是大家比较关注的，也是媒体说的比较多的，就是旅游局变旅游委，大概目前有11个省市都从旅游局变到了旅游委，据我所知可能还有四、五个已经报到了中编办，还要进一步审核。就意味着未来有一半的省区市都会设置这样一个旅游委的架构。特别重要的是，旅游委这种设置使得旅游部门从过去直属的部门成为一个政府的组成部门，这对于旅游部门提高它的话语权是很重要的转变。另外，赋予了旅游部门更强的统筹协调职能，这里在云南旅游委创新的是一些兼职委员的制度，把跟旅游相关的部门的副职作为兼职委员，例如交通、园林，甚至有些把发改等相关部门都纳入到旅游部门的兼职委员的设置，使得旅游部门在统筹推动旅游业发展当中作用更加强大。
二是强化了旅游部门在旅游项目建设方面的职能。
比如在有些地方，像广西旅游委在旅游项目的审批方面、审核方面，比过去更有发言权，增加了对特定旅游资源管理的职能，比如浙江很典型是把风景名胜区的管理职能放到旅游部门，像舟山这样一个地级市旅游部门是承担了自己的风景名胜区管理工作。还有一些地方是把文化资源的管理职能放到了旅游局实施。其他还有一些结合当地旅游业发展的特点，增加了旅游新的职能，比如北京市旅游委设置了一些高端旅游处，因为针对他们的客源市场设置这样一些处室。还有海南，设置了会展旅游处，这也是由于它的产业发展的需求，再比如像浙江的湖州，专门设置了乡村旅游的管理部门，乡村旅游很发达，这也就是各个地方在旅游业发展过程当中都在探索一些新的管理的方式，我觉得这对于我们下一步整个旅游部门职能的转变提供了很好的借鉴。
第二，旅游部门职能转变面临的挑战和机遇。
从挑战来看，其实旅游部门一直也面临这样的问题，就是管理手段很薄弱，我们经常讲“小马拉大车”。虽然《旅游法》出台以后，使得旅游部门管理手段提升有更大空间，但是客观来讲，旅游部门至少从国务院赋予旅游部门管理职能来讲还是很薄弱，这跟我们现在日益发展旅游业形势非常不匹配。
另外管理职能的交叉，我们经常讲“九龙治水水更大”，有很多旅游方面的职能，各个部门都有涉及，这是一个好事情，有利于大家参与到旅游业发展当中来，但也会在一些具体管理当中带来一些困难和争议。比如有些有利益的时候大家都去管，遇到一些麻烦的事大家都会推卸责任，所以说管理职能的交叉也是比较突出的问题。
还有统筹协调比较困难，尽管各个地方包括国务院层面也在为旅游业统筹协调进行一些体制机制的创新和设计，但客观来讲，我们现在旅游业综合性产业的综合协调的职能，还是没有完全建立起来。
而从旅游部门职能转变的机遇来看，主要有这样几个方面。
一是旅游业规模迅速扩大，确实刚才大家都提到旅游业发展很快，其实现在旅游业成为了大家关注的热点，也自然会成为各级党委政府关注的重点。客观来说，党委政府对旅游业的重视程度确实在近两年达到了新的高峰，因为我在国家旅游局工作了十三年，对此深有体会，刚才宋瑞博士讲了几个第一，其实还有很多第一。比如今年政府工作报告，李克强在政府工作报告里专门讲旅游讲到49个字，以前讲旅游无非就讲到旅游两个字就可以了，比如扩大旅游、体育、文化消费，很少像今年这样大段讲旅游，可以看出来尤其重视。大家可以一起看看我们中央一号文件，专门讲农业的一个文件，可以比较一下，这里讲旅游的也大大提高。还有像前两年国务院层面也设置了旅游部级联席会议的组织架构，等等，一系列的举措可以体现出来在新常态下党委政府对旅游的重视不断的提高。
另外还有一个机遇就是政府职能转变不断深化。对于旅游部门来讲，政府职能转变是一个机遇，可能对于过去这些传统的计划经济的时候的权利部门来讲，政府职能转变可能对他们的权利会形成新的冲击。但对于旅游部门来讲我觉得是一个机遇，为什么？因为过去旅游部门在审批权方面其实是很少的，非常之少，在国务院所有部门里，我们的审批权是排在很后面。在这样一个背景下，其实意味着旅游部门可以甩掉这个包袱，旅游部门在过去一些管理成功的创新方面，也是通过非审批权的方式在扩展管理领域。比如过去通过星级饭店标准，A级景区标准，这都不是法定给予我们的管理手段，没有法律的依据，但是旅游部门通过服务与市场的发展，通过我们服务企业、服务游客获得了职能转变的机遇，所以从这个角度上讲，对于旅游部门来讲，随着我们建设服务型政府这样一个大的背景，我觉得旅游部门可以在这方面作出更多的创新，对于我们来讲是一个机遇。
具体来说，旅游部门职能转变的方向主要有五个方面。
第一，要围绕游客的需求来拓展自身的管理职能，尽管我们现在强调供给侧改革，但是对于旅游部门来讲，它最大的管理优势和最大的特点是我们掌握了游客的需求，我们有40亿国内游客，这样一个庞大的旅游市场使得旅游部门在管理当中有很多的空间可以做，比如前一段时间旅游部门对于一些旅游市场秩序比较差的市发出一些警示，实际上通过这种方式对他们加强旅游的管理起到很大的作用，因为我们这样一个警示实际上会直接影响它的客源、直接影响它的发展，所以我们对于旅游需求这样一个引导会使得我们在整个旅游的管理体制当中，旅游部门其实可以有很多东西可以做。简单来讲旅游部门的职能是单一的，但是我和很多部门有交叉，我们是一对多，这样一对多的格局，其实根本的环节和牛鼻子就是我们游客的需求。所以旅游部门能够了解到游客需求，反映游客需求，同时把这种需求很有效传递到相关政府部门工作当中去，这样就有利于我们推动旅游工作。这是转变上很重要的围绕游客需求来拓展。
第二，开展事中事后监管，我刚才讲到了，旅游部门过去的审批权很少，我们过去审批式的管理是典型的事前监督的方式。现在旅游部门通过政府职能转变以后，我们下放了很多本来就很少的审批权，在过程当中我们其实可以在事中事后监管方面做很多的探索。比如说我们可以充分的利用网络工具来进行事中事后的管理，现在互联网发展非常之快，大数据发展也非常之快，这里有很多的数据来创新管理方式，形成管理的导向。另外，要注意发动协会以及社会舆论的力量，共同来完善旅游公共管理体系，过去一年其实旅游部门在这一方面已经做了很多尝试，我们也是通过舆论来引导，给相关部门形成了压力，甚至也是一个动力，来使得整个旅游发展的环境在不断的改善。
第三，要抓好重点问题的查处，特别是抓住一些典型的影响旅游业发展或者旅游市场秩序当中的一些问题，通过查处来提高旅游部门的管理权威。把强化旅游公共服务作为职能转变的重要方向，从职能转变来讲，我们每一个政府部门其实未来一个重要的工作都是要强化公共服务，但这个事情喊了很多年，没有多少人愿意去做，这是一个吃力不讨好的事情，但是我觉得旅游部门有这样一个责任和义务去把旅游公共服务完善起来，在这个过程当中，需要把我们的旅游公共服务和当地，特别是旅游目的公共服务衔接起来，在这个过程当中进一步完善公共服务管理的职能。
第四，对重点领域的旅游供给进行规划和规范。具体来讲，我们现在面临一个很大的问题，大家也知道，刚才介绍我们的旅游投资去年已经超过1万亿，在我看来，这个事情可能是一个好事，其实也是一个值得我们担心的事情，旅游部门过去在推动旅游业发展的时候更多的是强调加快发展，但是我们究竟应该发展什么样的领域，哪些领域我们可能要适度限制、控制的，旅游部门过去在这一方面其实没有一个很明确的导向，像发改委有一个支持的产业目录，也有限制类的产业目录，甚至有禁止类的产业目录。对于旅游来讲，过去在这方面我们更多的是发动各方面的力量来发展旅游业，未来更多的是优化产业结构。在这个过程当中，旅游部门就应该根据旅游业发展的导向，来确定我们应该主要发展的领域，使我们真正推动旅游发展方面，旅游部门有更多的发言权，指导产业发展。另一方面在应该针对重点区域发展出台一些支持的政策，支持重点区域发展。从中国国土层面来讲，有960万平方公里，但是所有国土空间不可能都发展旅游业，这里面必然有我们需要重点发展的领域，可能在一个省里面，像海南那样的省，是重点需要发展旅游业的。而具体到某一个省里面，可能有一些城市、有一些县是需要重点发展的，所以从旅游部门来讲，我下一步应该找准我们需要重点发展的区域来实行有针对性的扶持和指导。
第五，要科学的划定旅游部门的职能。对政府部门来讲，责权利是非常重要的前置条件，对于旅游部门来说，未来需要对传统管理职能不断精细化、科学化，同时还需要围绕《旅游法》和过去形成的管理基础不断拓展新的管理职能，除此之外，要明确哪些工作是应该由旅游部门主动牵头和协调的，发挥统筹协调的作用。要明确旅游部门和相关部门需要配合开展的工作，除此之外，有些时候需要旅游部门扮演配角角色的时候，我们要主动配合相关部门来开展工作。
总之，旅游部门职能的转变是一个大的课题。今天我就和大家做一个简短的介绍，希望对大家有所启发。谢谢大家！
第一，旅游部门职能转变沿革。
从国家层面来讲，旅游部门的转变有四个阶段，1988年、1994年、1998年、2008年，具体的体现其实就是国家旅游局，也就是国务院赋予国家旅游局行政的职能，而2015年的时候，李金早局长来了以后，对国家旅游局司室内部的设置做了一些调整，但没有在国务院层面得到一个认可，比如新闻办，还有一些其他的方面的调整，就是内部一些处室的调整，但总体来讲，从国家层面来看，旅游部门的职能基本上是过去比较关注对于旅游企业的管理，比如对旅行社的管理，到对于行业的管理，再到现在正在逐步向一个旅游公共管理的方向转变。
与国家层面的旅游部门职能转变相对应的是地方层面的旅游部门转变。
地方层面在这一块做的更多，创新的更多。最简单的是国家旅游局还是一个副部级单位，地方层面旅游部门都是正厅级单位。而从全国31个省区市来看，特别是在一些旅游发达地区，他们在旅游部门职能的创新方面做了很多探索，这里有几个比较典型的特点，一个是提升了旅游部门在政府当中的地位，这也是大家比较关注的，也是媒体说的比较多的，就是旅游局变旅游委，大概目前有11个省市都从旅游局变到了旅游委，据我所知可能还有四、五个已经报到了中编办，还要进一步审核。就意味着未来有一半的省区市都会设置这样一个旅游委的架构。特别重要的是，旅游委这种设置使得旅游部门从过去直属的部门成为一个政府的组成部门，这对于旅游部门提高它的话语权是很重要的转变。另外，赋予了旅游部门更强的统筹协调职能，这里在云南旅游委创新的是一些兼职委员的制度，把跟旅游相关的部门的副职作为兼职委员，例如交通、园林，甚至有些把发改等相关部门都纳入到旅游部门的兼职委员的设置，使得旅游部门在统筹推动旅游业发展当中作用更加强大。
二是强化了旅游部门在旅游项目建设方面的职能。
比如在有些地方，像广西旅游委在旅游项目的审批方面、审核方面，比过去更有发言权，增加了对特定旅游资源管理的职能，比如浙江很典型是把风景名胜区的管理职能放到旅游部门，像舟山这样一个地级市旅游部门是承担了自己的风景名胜区管理工作。还有一些地方是把文化资源的管理职能放到了旅游局实施。其他还有一些结合当地旅游业发展的特点，增加了旅游新的职能，比如北京市旅游委设置了一些高端旅游处，因为针对他们的客源市场设置这样一些处室。还有海南，设置了会展旅游处，这也是由于它的产业发展的需求，再比如像浙江的湖州，专门设置了乡村旅游的管理部门，乡村旅游很发达，这也就是各个地方在旅游业发展过程当中都在探索一些新的管理的方式，我觉得这对于我们下一步整个旅游部门职能的转变提供了很好的借鉴。
第二，旅游部门职能转变面临的挑战和机遇。
从挑战来看，其实旅游部门一直也面临这样的问题，就是管理手段很薄弱，我们经常讲“小马拉大车”。虽然《旅游法》出台以后，使得旅游部门管理手段提升有更大空间，但是客观来讲，旅游部门至少从国务院赋予旅游部门管理职能来讲还是很薄弱，这跟我们现在日益发展旅游业形势非常不匹配。
另外管理职能的交叉，我们经常讲“九龙治水水更大”，有很多旅游方面的职能，各个部门都有涉及，这是一个好事情，有利于大家参与到旅游业发展当中来，但也会在一些具体管理当中带来一些困难和争议。比如有些有利益的时候大家都去管，遇到一些麻烦的事大家都会推卸责任，所以说管理职能的交叉也是比较突出的问题。
还有统筹协调比较困难，尽管各个地方包括国务院层面也在为旅游业统筹协调进行一些体制机制的创新和设计，但客观来讲，我们现在旅游业综合性产业的综合协调的职能，还是没有完全建立起来。
而从旅游部门职能转变的机遇来看，主要有这样几个方面。
一是旅游业规模迅速扩大，确实刚才大家都提到旅游业发展很快，其实现在旅游业成为了大家关注的热点，也自然会成为各级党委政府关注的重点。客观来说，党委政府对旅游业的重视程度确实在近两年达到了新的高峰，因为我在国家旅游局工作了十三年，对此深有体会，刚才宋瑞博士讲了几个第一，其实还有很多第一。比如今年政府工作报告，李克强在政府工作报告里专门讲旅游讲到49个字，以前讲旅游无非就讲到旅游两个字就可以了，比如扩大旅游、体育、文化消费，很少像今年这样大段讲旅游，可以看出来尤其重视。大家可以一起看看我们中央一号文件，专门讲农业的一个文件，可以比较一下，这里讲旅游的也大大提高。还有像前两年国务院层面也设置了旅游部级联席会议的组织架构，等等，一系列的举措可以体现出来在新常态下党委政府对旅游的重视不断的提高。
另外还有一个机遇就是政府职能转变不断深化。对于旅游部门来讲，政府职能转变是一个机遇，可能对于过去这些传统的计划经济的时候的权利部门来讲，政府职能转变可能对他们的权利会形成新的冲击。但对于旅游部门来讲我觉得是一个机遇，为什么？因为过去旅游部门在审批权方面其实是很少的，非常之少，在国务院所有部门里，我们的审批权是排在很后面。在这样一个背景下，其实意味着旅游部门可以甩掉这个包袱，旅游部门在过去一些管理成功的创新方面，也是通过非审批权的方式在扩展管理领域。比如过去通过星级饭店标准，A级景区标准，这都不是法定给予我们的管理手段，没有法律的依据，但是旅游部门通过服务与市场的发展，通过我们服务企业、服务游客获得了职能转变的机遇，所以从这个角度上讲，对于旅游部门来讲，随着我们建设服务型政府这样一个大的背景，我觉得旅游部门可以在这方面作出更多的创新，对于我们来讲是一个机遇。
具体来说，旅游部门职能转变的方向主要有五个方面。
第一，要围绕游客的需求来拓展自身的管理职能，尽管我们现在强调供给侧改革，但是对于旅游部门来讲，它最大的管理优势和最大的特点是我们掌握了游客的需求，我们有40亿国内游客，这样一个庞大的旅游市场使得旅游部门在管理当中有很多的空间可以做，比如前一段时间旅游部门对于一些旅游市场秩序比较差的市发出一些警示，实际上通过这种方式对他们加强旅游的管理起到很大的作用，因为我们这样一个警示实际上会直接影响它的客源、直接影响它的发展，所以我们对于旅游需求这样一个引导会使得我们在整个旅游的管理体制当中，旅游部门其实可以有很多东西可以做。简单来讲旅游部门的职能是单一的，但是我和很多部门有交叉，我们是一对多，这样一对多的格局，其实根本的环节和牛鼻子就是我们游客的需求。所以旅游部门能够了解到游客需求，反映游客需求，同时把这种需求很有效传递到相关政府部门工作当中去，这样就有利于我们推动旅游工作。这是转变上很重要的围绕游客需求来拓展。
第二，开展事中事后监管，我刚才讲到了，旅游部门过去的审批权很少，我们过去审批式的管理是典型的事前监督的方式。现在旅游部门通过政府职能转变以后，我们下放了很多本来就很少的审批权，在过程当中我们其实可以在事中事后监管方面做很多的探索。比如说我们可以充分的利用网络工具来进行事中事后的管理，现在互联网发展非常之快，大数据发展也非常之快，这里有很多的数据来创新管理方式，形成管理的导向。另外，要注意发动协会以及社会舆论的力量，共同来完善旅游公共管理体系，过去一年其实旅游部门在这一方面已经做了很多尝试，我们也是通过舆论来引导，给相关部门形成了压力，甚至也是一个动力，来使得整个旅游发展的环境在不断的改善。
第三，要抓好重点问题的查处，特别是抓住一些典型的影响旅游业发展或者旅游市场秩序当中的一些问题，通过查处来提高旅游部门的管理权威。把强化旅游公共服务作为职能转变的重要方向，从职能转变来讲，我们每一个政府部门其实未来一个重要的工作都是要强化公共服务，但这个事情喊了很多年，没有多少人愿意去做，这是一个吃力不讨好的事情，但是我觉得旅游部门有这样一个责任和义务去把旅游公共服务完善起来，在这个过程当中，需要把我们的旅游公共服务和当地，特别是旅游目的公共服务衔接起来，在这个过程当中进一步完善公共服务管理的职能。
第四，对重点领域的旅游供给进行规划和规范。具体来讲，我们现在面临一个很大的问题，大家也知道，刚才介绍我们的旅游投资去年已经超过1万亿，在我看来，这个事情可能是一个好事，其实也是一个值得我们担心的事情，旅游部门过去在推动旅游业发展的时候更多的是强调加快发展，但是我们究竟应该发展什么样的领域，哪些领域我们可能要适度限制、控制的，旅游部门过去在这一方面其实没有一个很明确的导向，像发改委有一个支持的产业目录，也有限制类的产业目录，甚至有禁止类的产业目录。对于旅游来讲，过去在这方面我们更多的是发动各方面的力量来发展旅游业，未来更多的是优化产业结构。在这个过程当中，旅游部门就应该根据旅游业发展的导向，来确定我们应该主要发展的领域，使我们真正推动旅游发展方面，旅游部门有更多的发言权，指导产业发展。另一方面在应该针对重点区域发展出台一些支持的政策，支持重点区域发展。从中国国土层面来讲，有960万平方公里，但是所有国土空间不可能都发展旅游业，这里面必然有我们需要重点发展的领域，可能在一个省里面，像海南那样的省，是重点需要发展旅游业的。而具体到某一个省里面，可能有一些城市、有一些县是需要重点发展的，所以从旅游部门来讲，我下一步应该找准我们需要重点发展的区域来实行有针对性的扶持和指导。
第五，要科学的划定旅游部门的职能。对政府部门来讲，责权利是非常重要的前置条件，对于旅游部门来说，未来需要对传统管理职能不断精细化、科学化，同时还需要围绕《旅游法》和过去形成的管理基础不断拓展新的管理职能，除此之外，要明确哪些工作是应该由旅游部门主动牵头和协调的，发挥统筹协调的作用。要明确旅游部门和相关部门需要配合开展的工作，除此之外，有些时候需要旅游部门扮演配角角色的时候，我们要主动配合相关部门来开展工作。
总之，旅游部门职能的转变是一个大的课题。今天我就和大家做一个简短的介绍，希望对大家有所启发。谢谢大家！