新冠疫情阴霾下财政护航保“六稳”
一、新冠肺炎疫情拖累经济社会发展
作为突发卫生事件，新冠肺炎疫情对我国乃至全球产生了重大和深远影响，经济社会发展遭受较大冲击。2019年12月1日，武汉发现首个新冠病毒肺炎病例。2020年1月23日，武汉市封锁城市交通，25日中央政治局开会全面部署疫情防控工作，正式掀起了一场全国“战疫”。截至2月底，疫情传播基本上被有效控制。
2月下旬开始，中央政治局、中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组等接连召开会议，研究部署推进企事业单位有序复工复产问题。此时工作重点是疫情防控与复工复产同步推进，一手抓新冠肺炎疫情防控，一手抓复工复产，经济活动得到一定的恢复。
然而，3月份以来，欧美疫情大暴发，对国内经济回稳造成第二波冲击。截至2020年4月18日，全球新冠肺炎疫情确诊病例超过220万，死亡人数达15万，且仍处于快速上升态势。自3月以来，国内新增确诊病例主要来自境外输入，约1千人。受此影响，复工复产步伐放缓，并且由于封城封村封小区时间较长，企业破产增多，居民收入和生活消费压力加大。
2020年一季度，疫情防控成为全国各地的优先事项，经济指标出现下滑。一季度国内生产总值（GDP）同比下降6.8%，固定资产投资下降16.1%，社会消费品零售总额下降19%，货物进出口总额下降6.4%，出口下降11.4%，进口下降0.7%，居民收入下降3.9%。3月份，全国城镇调查失业率为5.9%。而且，国际和国内资本市场出现大幅波动。3月份，美国、欧洲、亚洲等主要经济体的股市、大宗商品等出现断崖式下跌，道琼斯指数熔断四次，受此拖累国内A股也出现一定的下跌，引发了各界对于金融危机的担忧。
展望未来，疫情防控可能常态化，对潜在经济增长造成长期影响。新冠肺炎疫情的医学研究、疫苗开发周期较长，难以在短期内得以根治。与2003年非典疫情一样，新冠肺炎疫情并不是靠发现病毒、研制疫苗来控制住的，依靠的是传统的检疫、隔离、消毒、通风、个人防护等卫生措施，且两个疫情至今也没有有效的治疗办法。更重要的是，新冠肺炎病毒传播力强，稍有不慎将造成大范围传染，甚至疫情二次暴发。《科学》刊发的一份报告显示，一时的封锁将不足以控制全球性流行病，间歇性的隔离措施需要持续到2022年；若没有持续的限制措施，第二轮（甚至第三第四轮）疫情高峰会比目前这次更严重。国内一些省市也已出台常态化防控相关文件。疫情防控过程中，隔离、检测、健康码、出行证等措施势必加大个人和企业的制度性成本，对经济社会长期稳定发展造成深远影响。
2020年是全面建成小康社会、决战决胜脱贫攻坚以及“十三五”规划的收官之年，在我国经济社会发展阶段中具有重要历史意义。新冠肺炎疫情的发生对经济社会发展造成了一定的冲击，但不会改变我国长期向好的发展趋势。如何尽快扭转经济下滑局面，稳住就业、稳住金融、稳住外贸、稳住外资、稳住投资、稳住预期这“六稳”是重中之重。
面对全球经济受到的历史性冲击，以美联储为代表的全球数十个国家央行密集救市掀起全球降息潮，并重启大规模量化宽松，美国等西方国家政府更是推出数万亿美元财政资金来挽救经济。由于疫情是突发事件，对经济社会的破坏性极大，而财政政策往往在拉动投资和增长方面具有“立竿见影”的效果，对保“六稳”的作用也更快更显著。所以说，财政政策是当前最重要的政策，货币政策、产业政策、外贸政策则起到辅助或配合作用。本文将重点论述如何依靠财政政策“保六稳”，力争把疫情造成的损失降到最低限度，努力完成我国全年及长期的经济社会发展目标任务。
二、财政成为“六稳”基石
4月17日，习近平总书记主持召开中央政治局会议强调，“稳是大局，必须确保疫情不反弹，稳住经济基本盘，兜住民生底线。”而“稳定”的重要体现就是稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，即“六稳”。
与我国保“六稳”相似，欧美国家也出台各种政策设计维持经济社会稳定。美国国会通过了一项2万亿美元的财政刺激计划，政策力度远超2008年金融危机时。欧盟正在研究制定新的“马歇尔计划”，以帮助欧洲经济从疫情大流行的毁灭性影响中恢复过来。德国推出一揽子经济救助计划，包括2020年财年增加额外1560亿欧元补充预算，一项新的1000亿欧元经济稳定基金以直接购买受灾企业股权，还有4000亿欧元的国家贷款担保，这些措施偏离了德国长期以来实行的平衡预算和零赤字政策。2020年3月，二十国集团（G20）领导人应对新冠肺炎特别峰会发表的声明表示，G20成员国承诺竭尽所能，使用现有一切政策工具，降低此次大流行病对经济和社会造成的损害，正在向全球经济注入超过5万亿美元，以作为有针对性的财政政策、经济措施和担保计划的一部分，稳定市场并增强经济韧性。
党中央审时度势，在2020年2月份就作出了“积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度”的政策调整。从近两个月的实践来看，财政政策的作用更加突出，其对“六稳”的作用也更大。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政政策作为整个宏观政策的风向标之一，发挥了稳定器的作用。面对新形势新任务，积极的财政政策怎样才能更加积极有为，切实做到保“六稳”，需要深入探讨。
（一）推进全面有序复工复产“稳就业”
就业是民生之本，也是经济增长的动力源。疫情大流行下，就业首当其冲。受疫情影响，大量企业停工停产，最先带来的是失业和就业不足，进而居民的收入遭受损失，严重威胁低收入家庭的基本生计。国际劳工组织总干事赖德表示，疫情不仅是全球健康危机，而且是场巨大的劳动力市场危机，全球可能失去近530万至2470万个工作岗位。
稳就业的关键是有序复工复产，很大程度上依靠财政手段对中小企业提供补贴和援助。在国家复工复产的政策支持下，大多数地区和企业已有序复工复产，一定程度上对推进稳就业起到了积极作用。但也有一部分企业复工复产面临一定困难，尤其是餐饮、零售、文旅等吸纳了大量就业的第三产业和抗风险能力较弱的中小微企业。2020年2月，清华大学、北京大学等机构对全国1435家企业的一份调查表明，约85%企业很难熬过三个月。疫情暴发之后，一些企业面临破产，大量工人未能复工或已失业，不少企业已经取消了年度招聘计划，就业形势尤其是应届大学毕业生就业压力明显增大。据调查，截至4月6日的暂未工作人数可能达到总就业人口的11.7%-15.6%。而相较于国有企业和大企业，中小企业是吸纳就业的主力军，且受疫情冲击更大。因此，救活和保住中小企业，使其可以顺利复产而不破产，成为劳动力可以顺利复工而不失业的关键。
为此，中央及各地方政府都将利用财政政策保住中小企业复工复产，作为稳就业的主要手段。中央政府推出了阶段性减免增值税和企业社会保险费等政策措施。据税务总局初步估计，仅阶段性减免社保费政策就可降低企业负担5000亿元以上。地方层面，北京、上海、浙江、广东、江苏等省份相继颁布企业稳岗举措，因地制宜地设计了灵活的财税政策。例如，广东省提出，分类精准给予企业吸纳就业专项补贴、减免租金、减免税费、减免保险费等帮扶措施。
同时，稳就业就是稳民生，中央和各地正积极利用财政资金为失业者或暂时未就业者提供生活补助，研究出台发放“消费券”等措施。需要强调的是，不能简单认为对失业者和低收入人群直接补贴就是给福利、养懒人。短期看，失业补贴是一种救济措施，帮助人们度过暂时难关；长期看，这种补贴可以稳消费、稳增长，从而转化为企业复工复产提供需求，促使企业扩大产能和用工需求；从经济循环来看，失业补贴保护了个人、家庭、企业以及生产力，使宏观经济运行在疫情后重回正轨，走上经济社会稳定发展和高质量发展道路。
（二）有效防范化解重大风险“稳金融”
近年来，中国政府持续开展控风险、去杠杆、强监管的行动，但中国的系统性金融风险依然存在。在疫情蔓延的形势下，全球金融危机的灰犀牛若隐若现，新兴经济体出现大规模资本外逃，进一步加剧了国内金融风险。
一般而言，金融领域的问题首先依靠货币政策来解决。但遗憾的是，2008年全球金融危机以来，货币政策对金融稳定的作用逐渐递减，货币政策的可操作空间逐渐趋于零。为应对疫情，美联储将基准利率降为零，并开启无限量化宽松货币政策。目前，美国、欧盟、日本等全球主要经济体都已经是零利率或负利率。可见，全球货币政策已达到或接近极限，应对未来金融风险方面的操作空间极小。而从目前取得的效果来看，欧日实施多年的负利率政策一直未能实现其通胀率、就业、经济增长等方面的预期目标。
稳金融，防风险，离不开财政政策支持。疫情冲击之下，美联储出台零利率和无限宽松政策，美国股市依然出现四次熔断，最终扭转局势的还是美国国会通过了2万亿美元的财政刺激计划。我国也采取了降息降准等货币政策手段，但相对于欧美国家利率仍较高，仍具有货币政策操作空间。但货币政策的效果也存在递减趋势。应对突发的外生冲击时，亟需财政政策的支持，以迅速控制金融风险。财政政策因其具有针对性更强、实施机制更直接见效等特点，故应发挥更重要的作用，货币政策与财政政策协同作用中，财政政策如今有着居于主角位置的趋势，而货币政策重在配合前者的实施。
（三）优化产业链布局“稳外贸”
当今世界正处于百年未有之大变局，大国博弈与利益争夺处于热度期，地缘政治矛盾和分割有增无减。疫情冲击让全球化矛盾更加尖锐，供需失衡局面更加凸显，保护主义更为猖獗。一方面，入境管制措施长期化、制度化。当前，已有150个国家地区对我国采取了边境管制措施，这些限制性措施势必阻碍我进出口贸易及海外投资。另一方面，美国扬言“中国应为新冠肺炎疫情负责”加剧了两国经贸摩擦，变相升级贸易战。2020年一季度，以美元计价的中国货物贸易进出口总值9432亿美元，比去年同期下降8.4%；其中，出口4782.1亿美元，下降13.3%，进口4650.1亿美元，下降2.9%；贸易顺差132.0亿美元，减少82.7%。
疫情对外贸更大更深刻的影响是产业链的脱钩。2018年中美贸易摩擦以来，产业脱钩已成各界关注的热点问题。疫情冲击之下，欧美各国对5G、高科技、稀土、石油之外的其他重要物资的进出口进一步加强了管制，恐将对我国长期贸易产生连锁反应。随着欧洲疫情日趋严重，欧盟采取“防护设备出口授权计划”实施出口限制，其他一些国家也有对重要物资出口限制的类似规定。疫情冲击正在加剧国家间的结构性洗牌，促使西方国家重新审视高度依赖“中国制造”的问题，全球供应链呈现本地化、区域化、分散化趋势。
也就是说，一般而言随着疫情受控和全球复工复产，我国对外贸易自然趋稳。但更深层次的问题是，如果疫情过后，国外对我国订单下降，我国自国外进口零部件受阻，这将对我国外贸形成长期冲击，进而影响就业和经济增长。在我国外贸结构中，中间品贸易占进口比重长期保持在60%-70%，占出口比重也在40%以上。美国、德国、法国等国家在机械设备、汽车与船舶制造、发电设备、航空航天、精密仪器、医疗器械、医药化工等领域处于我国产业链上游，是一些重要原材料和零部件的供应来源地。我国自欧盟零部件进口依赖度最高，为8%，随后是日本为7%，再是美国为6%。2020年一季度的进出口数据可以看出，在汽车制造、电子设备与半导体、医疗机械等领域，我国因零部件短缺或供应链中断已遭受较大冲击。
因此，“稳外贸”的长期着力点是我国优化产业链布局，财政补贴和关税政策将起到重要作用。一方面，降低对中间品和重要物资的进口税费，保障进口畅通。4月15日，财政部联合多部门出台税收优惠政策，暂免征收加工贸易企业内销税款缓税利息。另一方面，加大出口商品的退税力度，促进货物出口。3月17日，财政部、国家税务总局发布《关于提高部分产品出口退税率的公告》，自当月20日起提高1400多项产品的出口退税率。3月3日，国务院常务会议决定暂时免收进出口货物港口建设费，将货物港务费、港口设施保安费等政府定价收费标准降低20%，取消非油轮货船强制应急响应服务及收费。上海、福建、山东、陕西、江苏等地都出台了专门的稳外贸政策，利用财政手段支持企业进口《鼓励进口技术和产品目录（2016年版）》中的产品以及其他重要物资。例如，山东规定对于医用防护用品、消毒用品、检测试剂、医疗器械等防疫物资的进口给予贴息支持。
（四）减税降费改善营商环境“稳外资”
随着全球广泛的停产停工，甚至供应链的局部中断，新冠肺炎疫情对全球外商直接投资（FDI）将造成严重的负面冲击，联合国贸发会预计2020年全球FDI将下降40%，出现21世纪以来最严重的下滑。
资本是逐利的，决定FDI走向的根本因素是所在国家的盈利能力。然而，受中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情的双重影响，在华外资企业的盈利下滑，导致2020年一季度全国实际使用外资2161.9亿元人民币，同比下降10.8%。在疫情冲击面前，线上教育、线上办公、远程医疗等新兴产业逆势上扬，信息传输、软件和信息技术服务业的增加值在一季度增长13.2%，同期信息服务、电子商务服务、专业技术服务吸引外资也大幅上涨，分别增长28.5%、62.4%和95%。可见，行业盈利能力是吸引外资的“牛鼻子”。3月10日，中国美国商会发布了《2020年中国商务环境调查报告》发现，37%的美国在华企业表示将延迟2020年追加的投资计划，甚至会缩减投资；实现财务盈利的企业占比从2017年的73%降到了2019年的61%，这是近20年来的最低点；近四分之一的企业认为2020年其行业市场不会增长，这其中包括超过40%的工业和资源领域企业。
企业盈利能力很大程度上取决于当地的营商环境。因此，可以通过财税手段营造一流营商环境，以吸引更多外资。世界银行每年对全球190多个经济体的营商环境进行排名，其中“缴纳税款”是其主要评价指标之一，主要包括企业所需承担的税负以及缴付税款过程中的行政负担（如与税务部门打交道的程序和时间成本）。通过降低税负和提升税制便利化，以吸引外资是国际社会的通行做法。为吸引制造业回流，2017年12月美国总统特朗普签署了1.5万亿美元税改法案，取得了积极效果，成为迄今为止特朗普任内极少的令选民和企业满意的政策之一。英国为了在脱欧后，摆脱欧洲区域内贸易的羁绊，成为真正的全球经贸中心，欲将英国关税整体调低至欧盟以下水平，将英国全境打造成一个自由港。近日来，我国政府对吸引外资以及在华外企的稳定经营，出台了大量涉税措施。3月19日，海关总署公布50条“任务清单”，要求全面保障外贸产业链、供应链畅通，支持企业复工复产，同时强调要全程简化通关手续、降低通关成本。4月1日，商务部印发《关于应对疫情进一步改革开放做好稳外资工作的通知》，从5个方面提出24条具体举措和工作要求。
（五）加快推进新基建“稳投资”
投资作为“三驾马车”之一，对经济社会稳定发展的作用不言而喻。而且，投资向来是财政政策发挥作用的主要途径。
然而，一般性的财政投资（尤其是传统基建领域的投资）的边际产出下降了，即每单位投资能创造的GDP在下降。近年来，在总量庞大的固定资产投资中，越来越多的钱用于购买既存实物资产，如土地、旧设备和旧建筑物，而没有去形成新的实物资产，从而没有形成新的资本，即资本形成率较低，故而对经济发展的拉动作用较低。
近期，我国逐渐将新基建作为新的投资领域。聚焦关键领域、关键环节和关键主体积极布局，着重加大基本公共服务供给，提升产业链关键环节竞争力。2月至今，中央多次重要会议研究部署5G、智能制造、物联网、清洁能源、医疗健康等领域的基础设施建设，即所谓“新基建”。4月20日，国家发展改革委首次明确新基建的范围：一是信息基础设施，如以5G、物联网、工业互联网为代表的通信网络基础设施等；二是融合基础设施，如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等；三是创新基础设施，如重大科技基础设施、产业技术创新基础设施等。我国发行特别国债、扩大赤字率、增加地方专项债规模、提高资金使用效率等财政措施，对这些重点领域的投资起到重要的支撑作用，也为吸引民间投资起到杠杆作用。
（六）坚定信心“稳预期”
市场具有自我调节能力，但私人部门生产经营活动的顺周期性难以抵抗外部冲击带来的负面影响，甚至还可能通过“负面预期”不断传导和放大外生事件的破坏性。疫情暴发以来，经济金融预期持续下滑，国内外各机构对经济前景预测较悲观。例如，2020年4月IMF总裁格奥尔基耶娃表示，其189个成员国中的170个国家的人均产出将在2020年出现下降。而在三个月前，IMF还预计160个国家2020年的经济增速将上升。预期的恶化，导致企业投资和招工积极性下降，也导致居民收入和消费下降，同时股市、原油等金融市场更是出现断崖式下跌。
遇到风险性和不确定性的突然提高，人们必然根据他们自己所能获得的信息进行解读，产生所谓的流传性叙事并据此做出反应，将给市场和经济带来不能承受之乱。经济活动受到冲击性干扰的情形，既可以表现为期望均值的降低，也可以表现为该值的方差的增大。期望均值的降低通常表现为投资者的退缩和投资的减少进而产出的下降，方差的增大则表现为产出的波动和经济金融风险。
坚强有力的财政政策的实施，可释放积极明确的信号，减少经济社会运行的不确定性，引导预期，稳定预期。财政政策的落脚点是稳预期，如果预期难以稳定，有效需求则很难释放，供给需求之间的脱节将会加剧。财政刺激计划能否取得较好效果的一个关键在于快速稳住预期、扭转经济下滑趋势，所以说规模很重要，否则就是泥牛入海，美国此次财政刺激计划高达2万亿美元。中央和各地出台了“积极的财政政策要更加积极有为”新定调，并提出“发行特别国债、扩大赤字率、增加地方专项债规模、提高资金使用效率”等较大规模的财政刺激方案，有关部门还在研究“消费券”等非常规措施。例如，3月3日国务院常务会议决定阶段性提高地方财政留用比例，3月1日至6月底在已核定的各省份当年留用比例基础上统一提高5个百分点，新增留用约1100亿元资金，全部留给县级使用。这些强有力的财政手段，对稳定企业和个人预期起到了托底作用。居民和各类市场主体看到了政府的能力、决心和信心，了解了中国经济的韧性和基本面的稳定性，也切实感受到了财政托底对自身状况的改善，提高了对我国未来经济社会发展的信心，真正起到了“稳预期”作用。
三、政策建议
我国经济韧性强、潜力大、回旋余地大，疫情动摇不了经济社会长期向好的基本面。财政政策在应对疫情冲击起到重要作用。上文已经依次分析了就业、金融、外贸、外资、投资、预期六个方面如何受到疫情的影响，财政政策又如何起到“稳定”作用。这些对于财政政策作用的讨论，主要基于理论分析，并给出了中央和各地已经采取的有关政策，即理论与现实夹叙夹议的方式。这里，我们对已有政策实施过程中的注意事项以及如何在未来中完善这些政策，作出进一步的建议。
第一，守住供给侧结构性改革底线，避免出现产能过剩等老问题。2008年的“四万亿”政策和“十大产业振兴规划”，都起到了较好的稳增长促就业作用，但也在一定程度上加剧了产能过剩等问题。十九大之后，我国进入了经济高质量发展阶段，尽管当前遇到了疫情冲击，但需将刺激计划嵌入到供给侧结构性改革中，避免因一时的发展影响长期的改革大局。新基建不是简单的基础设施建设，而是与产业化应用协调推进，既能增强基建稳增长的传统属性，又可以助推创新和拓展新消费、新制造、新服务。所以，一定要严控投资走向，落后的、淘汰的、过剩的、低效的、污染的项目，一律不得放宽条件，不能违规审批。
第二，权衡财政力度，控制地方债风险。在扩大财政政策力度，提高赤字率和地方债，让财政政策更加积极有为的同时，还需注意到我国财政紧平衡问题日益凸显的事实。财政收入低增长和高企的地方债务并存，是当前选择进一步财政刺激措施时必须考量的因素。2020年一季度，全国一般公共预算收入45984亿元，同比下降14.3%，其中税收收入39029亿元，下降16.4%。因此，地方债发行前需谨慎评估，对于潜在风险较大的地区严控发债金额。加大疫情地区地方专项债发行，采取税收优惠或减免等方式降低疫情相关企业的生产运营成本和融资成本，推动经济民生事业健康发展。
第三，优化支出结构，提高财政资金使用效率。财政政策的实施应更加精准，节省不必要开支，集中资金投向就业、民生、疫情防控、数字基础设施等领域，不是大水漫灌。对2019年及以前年度的各类结转结余资金，予以清理收回，优先统筹用于疫情防控、“六稳”和企业复工复产相关项目上。创新财政手段，通过特别国债、消费券等对特定领域、特定行业、特定企业、特定群体进行精准扶持。通过财政支出结构的调整，推动稳增长和社会治理水平攀升良性循环。
第四，大幅降低中间品进口关税，稳定全球供应链核心地位。利用我国率先走出疫情阴霾的时间窗口，争取战略主动，化危为机，加快全球产业链布局。我国作为全球最大的中间品贸易大国，降低中间品进口关税对“稳外贸”“稳外资”和“稳就业”等都具有重要意义。特别是在电子、计算机、通信设备等知识密集型，以及汽车、机械制造等资本密集型的产品已成为我国中间品贸易大户的背景下，亟需大幅降低中间品关税，可考虑在海南自贸港和上海自贸区范围内适当提升中间品零关税商品比重。以进口带出口、吸引外资流入、增强产业竞争力、稳固并增强我国在全球产业链核心地位。鼓励各地建设中试基地，利用我国的超大市场规模吸引外资，稳住中间产品供应，抢占先进技术使用权。
作者：闫坤，中国社会科学院旅游研究中心学术顾问，中国社会科学院财经战略研究院党委书记；刘诚，中国社会科学院财经战略研究院副研究员。
原文刊载于《地方财政研究》2020年第4期