价格是市场机制的核心，加快推进能源价格改革，完善价格形成机制，充分发挥市场机制在能源价格形成中的基础性作用，是完善社会主义市场经济体制的重要任务之一。改革开放以来，我国进行了一系列能源价格体制改革。然而，改革只是达到了短期目标，并未从根本上解决问题。随着我国资源环境以及收入分配等问题日益突出，推进能源资源价格改革的要求也更为迫切。本文在概括总结我国已实行的能源价格改革的基础上，重点分析当前能源价格改革所遇到的难点和需要解决的问题，提出深化能源资源价格改革的思路和对策建议 一、我国能源价格改革的进程及其特征 自1978年改革开放至今，我国能源价格改革大致可分为两个阶段：第一阶段是1978-1998年，第二阶段是1998年至今。 我国能源价格改革的第一阶段：1978-1998年。 第一阶段初期，能源价格改革的重点是确立企业的经济主体地位，解决企业自主经营、自我发展问题。当时的“放权让利”改革极大地调整了企业生产积极性，对解决当时经济的主要矛盾，即供给短缺起了重要作用。1993年以后，改革目标逐步过渡到建立社会主义市场经济体系，能源价格改革与企业制度、行业管理以及投资、税收、外贸等微观经济基础再造和宏观经济调控方式的改革同步推进。例如，取消了能源主管部委和行业管理部门；中央煤炭企业下放地方与煤炭价格放开；石油行业重组与石油定价方式的调整；电力行业厂网分开与上网电价改革，建立现代企业制度等。这一阶段能源价格改革的主要目标是考虑能源价格定价方式如何与企业制度变革、产业组织调整相适应，而对能源价格体系问题，即能源成本计算是否全面、能源价格水平是高还是低等问题并没有过多涉及。从构建市场经济微观经济主体这一意义上看，当时能源价格改革是成功的，富有成效的。但是，此次改革也是不彻底的。主要表现在以下几个方面： 一是出于战略性产业安全的考虑，国家对部分用途的能源（例如电煤）和部分能源产品价格（例如电价）等进行控制，在一定程度上制约了市场机制作用的有效发挥。与其他行业相比，能源价格市场化改革相对滞后，价格不能真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度，缺乏对投资者、经营者和消费者的激励和约束作用。例如，煤电价格并未放开，电力竞争上网等改革方案并未完成，使得电力价格改革名存实亡。与国际油价接轨的油价定价机制，接轨时间与接轨程度实际上仍由政府掌控。 二是资源性产品的价格构成不合理，能源资源开采和产品加工过程中所形成的外部成本没有内部化，价格只反映资源开发成本，尚未包括由开发而引起的资源破坏和环境治理成本。 三是能源产品之间的比价关系不合理，天然气等价格明显偏低，直接影响了天然气产业的发展。原油和成品油、电煤和电价的价格倒挂问题导致产业间发展不平衡。 四是由于上下游垄断，部分能源行业市场化程度较低，能源产品市场交易缺乏足够的市场主体，难以形成健全的能源市场体系。虽然我国能源市场规模庞大，但对国际市场能源产品价格的影响甚微。 由于能源价格改革不彻底而导致的上述问题在本世纪逐步显现。根据国家统计局的数据计算，从1990-2010年的20年间，我国能源消费量增加了22.6亿吨标煤。其中，1991-2000年能源消费量增加了4.69亿吨标煤，2001-2010年增加了17.94亿吨标煤，后十年的能源消耗是前十年的3.6倍。在我国“富煤，缺油，少气”的资源条件下，快速增长的能源需求，强化了以煤为主的能源消费结构，煤炭在能源生产总量的比重由1990年的74.2%上升到2010年的76.5%。我国烟尘排放量的70%、二氧化硫（SO2）排放量的90%、氮氧化物（NOx）排放量的67%都来自于燃煤。然而，根据中国工程院的分析，我国煤炭的科学产量仅10亿吨，煤炭资源过度开采和不安全开采非常严重，这使得能源生产和消费的负外部性加剧。发达国家两百多年工业化进程中分阶段出现的环境问题在我国近三十年内集中出现，资源与环境问题成为制约我国经济持续健康发展的主要障碍。2013年1月，我国中东部地区长时间的雾霾天气，使人们普遍感受环境问题的严重后果。 我国能源价格改革的第二阶段：1998年至今。 第二阶段能源价格改革虽然是从1998年划起，但2006年后才陆续出台能源价格改革新举措。总体上看，第二阶段的改革力度小，推出的改革措施主要有：完善原油和成品油与国际油价接轨的办法；广东、褔建两地开展天然气价格改革试点；推行居民阶梯电价和开展竞价上网和输配电价改革试点；完善水电、核电及可再生能源发电定价机制；取消煤炭价格双轨制，完善煤电联动机制等。 第二阶段的改革重点虽然放在了调整能源价格形成机制和不同能源产品价格比价等方面，但是问题依然没有根本性改变。例如，能源价格相对我国资源条件和供需状况来说仍然偏低，对改进能源利用效率和抑制能源消费过快增长没有发挥应有作用；能源生产和消费的环境成本没有得到充分补偿，能源环境治理成效不大。由于比价不合理，造成行业之间的利益矛盾仍然存在。从原油到石化和煤炭到火电两个产业链来看，石化和火电的劳动生产率大大高于其上游行业，但由于价格管制产值利润率明显低于上游行业，由于火电行业利润率低，一些非国有企业纷纷退出，火电建设投资也出现明显下滑。表1 不同行业产值利润率比较 单位:% 
资料来源:作者根据统计数据整理计算。 造成第二轮能源价格改革成效不大的原因是能源价格改革只在原有基础上进行技术性的完善，基本上没有涉及深层体制机制问题，价格改革变成了涨不涨价的问题。由于行政管制和行业垄断，涨与不涨不是由市场供需关系说了算，而是由企业效益以及政府宏观调控需要说了算。例如，煤电价格何时联动，油价何时调整？基本上是上述两种因素综合的结果，政府直接干预能源价格，价格成为企业与政府利益博弈的一种工具，丧失了优化资源配置的功能，难以反映企业真实的经营状况。 二、当前能源价格改革方向和需要解决的问题 经过30多年的改革开放，我国基本实现了由传统计划经济向社会主义市场经济的重大转变，社会主义市场经济体制基本形成，但不同行业和不同部门的市场化程度有一定差别。与市场化程度较高的行业相比，能源行业的市场化程度较低，主要体现在政府与企业的关系上。政府一直把能源行业作为关系国计民生的战略性产业，在市场准入和价格制定等方面进行较为严格的管制。从微观层面上看，虽然企业在市场经济中的主体地位和功能以及我国市场经济的微观基础构造基本上完成，但在产业组织结构方面，通过行政手段在石油、电力行业人为形成寡头垄断的市场格局；从行政管理方面上，虽然取消了行业主管部门，但政府有关部门仍然掌握重大能源建设项目和能源价格的审批，并把能源建设和能源价格作为宏观调控的手段之一，当经济低迷时，放松能源建设项目的审批；当经济过热和通货膨胀压力较大时，放慢能源价格调整步伐。因此，当前推进能源价格改革，首先要明确能源行业的市场化改革方向；改革的核心问题是处理好政府和市场的关系；改革对象是政府职能，而不是企业功能再造。这是与前一轮改革的根本性区别。 经过30多年的发展，我国体制改革的环境发生了较大变化。由于不同利益主体的存在，价格改革的难度也大大增加。推进能源价格需要解决好以下几个问题： 1.转变政府职能。我国政府对市场直接干预的理由往往是基于这种认识：政府直接干预有利于战略性产业发展或者有利于国家能源安全。但是，发展和安全的真正含义是什么？对此却没有更为明确的解释。实际上，发展和安全的实质都是社会福利的增长或者改进。经济学理论证明：只有在充分竞争的市场，社会福利是最佳的。政府对价格的干预恰恰是阻碍了市场机制的作用。当然，市场存在缺陷，而弥补缺陷的办法并不是直接干预价格。否则，政府就成为市场的操纵者，并不得不承担由此带来的成本和损失。例如，低电价导致电力供应短缺进而造成税收损失以及国民总产出的损失；低油价导致企业政策亏损，政府不得不向企业支付补贴等。由于价格信息扭曲，政府所获得的经济信息也会失真，从而影响政策决策和企业投资决策。 转变政府职能就是要政府直接参与经济活动转为为经济活动制定完善的法律制度和市场规则，就价格问题来说，政府就是要由价格的制定者和审批者转为价格监管者，让市场在价格形成中发挥主导作用。当前，法律滞后和市场机制不健全是影响政府转变职能的重要因素。 2.相关者利益分配问题。价格改革实质上是利益关系的调整。能源价格调整既涉及企业利益、最终消费者利益以及公众利益，也涉及代际之间的利益。当前最重要的问题就是对各方利益的确认和补偿。能源产品价格偏低，减少了能源生产者的收益，在短缺内有利于消费者，但从长期来看，损害了下一代消费者的利益。同时，由于价格偏低形成的过度消费，由此所产生的生态和环境影响最终将损害公众环境利益。能源资源价格偏高，在短期内有利于能源生产者，但会造成资源过度开采，同样损害公众和下一代人的利益。我国当前的问题是公众环境利益和下一代人利益由于缺乏明确的利益代表而受到较为严重的损害。理论上讲，国家应是公众利益和下一代人利益的代表，但国家的行政权力所有者是政府，如果政府把能源价格与当期的“稳定与增长”联系到起来，公众环境利益和下一代的人利益就不能得到很好地兼顾。 3.能源产业的组织形态问题。在市场经济条件下，产业的组织形态是影响能源价格的重要因素。垄断的产业形态必然会形成垄断的市场价格；过度的市场竞争也会使能源价格低于能源成本，这两种产业形态在我国能源行业都有一定表现，都对社会福利有一定的负面影响。我国能源产业组织形态构建基本上是通过行政手段完成的，对能源行业的市场垄断问题和过度竞争问题缺乏应有市场监管。在政府管制电价、电煤价格和油价上涨的情况下，上述不合理的产业形态虽然无法直接影响能源价格，但却有各种对抗行为，例如，电网拒绝接入新能源发电上网以减少企业投入；供煤企业在煤电中掺假以获得额外利润；炼化企业通过减少成品油生产以降低减少企业的成本支出等等。虽然能源价格没有上涨，但这些企业却利用市场垄断地位造成供给短缺和社会福利的减少。因此，没有一个合理的产业组织形态，即使实施严格的价格管制，也难以达到预期效果。 三、完善我国能源价格体系的政策措施 1.提高能源税收水平，补偿生态和环境成本。我国能源价格偏低，主要原因是成本计算不完全，资源开采和利用所造成的资源匮乏和环境破坏成本没有得到充分补偿，资源的代内与代际补偿价值也未得到体现。因此，提高我国能源价格水平，不能是简单的提价，而是要通过提高能源税收，把提高能源资源价格所产生的收益归国家所有。这样才能对能源生产和消费所产生的外部成本进行有效补偿。否则，提价收益是转移到生产者手中，激励能源供给，使能源价格又回归到较低水平。能源税应包括针对生产者征收的资源税和生态环境补偿税，也应包括针对能源消费者征收的环境税。目前我国尚没有环境税，建议考虑征收。资源税虽然由过去从量计征改为从价计征，但税收水平依然较低，这在一定程度上造成国有资源资产的流失和浪费。通过资源税和环境税，收回能源生产和消费产生的外部成本，为补偿生态、环境资源的可能损害提供财力准备，这既是对公共利益的一种补偿，也是对代际利益的一种平衡。 2.形成合理的能源价格比价，提高清洁能源价格。与其他一次能源相比，水电、核电和天然气是污染小、排放低的清洁能源。但是，在其能源价格上却没有体现优质优价，而是价格水平长期偏低。建议在对煤炭、石油等化石能源提征资源税和环境税的基础上，适度提高清洁能源价格，鼓励清洁能源开发和利用，并对于清洁能源用户免征环境税或给予一定补贴，扩大清洁能源的市场需求。这对改善我国能源结构，减少温室气体排放具有重要意义，同时也有利于我国利用国际资源，促进天然气和电力的进口。 3.深化能源市场体制改革，加快建立健全能源市场体系。能源价格改革必须要与能源市场机制建设相结合，要以引入市场竞争机制为目标，加快能源管理体制改革，健全能源产品的市场交易体系。目前，我国电力和石油行业的市场垄断是一种行政性垄断，而且国有企业基本上没有市场退出机制，尽管一些企业效益很差，已到了破产边缘，但仍不能被潜在竞争对手取代。因此，要重新审定油气行业、电力行业垄断的合理性，对可引入竞争的环节要进行拆分，形成以市场为主体的定价机制；对于不能形成市场竞争的产品和服务要实行政府监管定价。从目前来看，具有自然垄断性质的能源行业只是那些管网输入，而其他生产环节和服务基本上是可竞争的。当前电价改革的重点是加快电价分环节改革力度，在发电和售电环节引入市场定价机制，在输配环节建立独立的输配电价机制，由政府按照成本加收益原则进行管制。至于原油和成品油价格改革，关键不是在于价格机制本身，而是在于石油行业市场结构。只有形成竞争性市场和多个竞争主体，打破上下游垄断，才能建立起原油和成品油的市场交易体系，提高国际市场的影响力。 4.加快制定和完善相关法律法规，转变政府职能。在市场经济条件下，法律是经济运行的准则和基础。长期以来，我国能源管理体制多以行政指令取代法律规定，能源基本法长期缺位，石油、天然气、核能的单行法仍未制定，天然气供应法、热力供应法等能源公共事业法立法领域还存在空白，反垄断法体系不健全、权威性不高。现行电力法的一些内容已不适应市场化改革的需要，需要尽快加以修订。政府职能的转换也要依法行事，要对政府在市场经济中的作用、政府管理部门的职责和权限做出明确的法律规定，明确公权力的应用范围。政府能源管理部门的工作重点，应转移到市场监管上来。要建立统一的能源监管机构，重点监管能源企业的市场行为，其中价格制定、生态环境补偿、公共服务等是否有损公共利益。要使政府彻底脱身微观经济运行，划清政府与企业，尤其是与国有企业之间的关系，要避免以企代政，降低大企业利用其市场地位对国家重大规划和重大问题决策的影响，保证能源市场的公平、公正、透明。 来源：《价格理论与实践》2013年第1期
资料来源:作者根据统计数据整理计算。 造成第二轮能源价格改革成效不大的原因是能源价格改革只在原有基础上进行技术性的完善，基本上没有涉及深层体制机制问题，价格改革变成了涨不涨价的问题。由于行政管制和行业垄断，涨与不涨不是由市场供需关系说了算，而是由企业效益以及政府宏观调控需要说了算。例如，煤电价格何时联动，油价何时调整？基本上是上述两种因素综合的结果，政府直接干预能源价格，价格成为企业与政府利益博弈的一种工具，丧失了优化资源配置的功能，难以反映企业真实的经营状况。 二、当前能源价格改革方向和需要解决的问题 经过30多年的改革开放，我国基本实现了由传统计划经济向社会主义市场经济的重大转变，社会主义市场经济体制基本形成，但不同行业和不同部门的市场化程度有一定差别。与市场化程度较高的行业相比，能源行业的市场化程度较低，主要体现在政府与企业的关系上。政府一直把能源行业作为关系国计民生的战略性产业，在市场准入和价格制定等方面进行较为严格的管制。从微观层面上看，虽然企业在市场经济中的主体地位和功能以及我国市场经济的微观基础构造基本上完成，但在产业组织结构方面，通过行政手段在石油、电力行业人为形成寡头垄断的市场格局；从行政管理方面上，虽然取消了行业主管部门，但政府有关部门仍然掌握重大能源建设项目和能源价格的审批，并把能源建设和能源价格作为宏观调控的手段之一，当经济低迷时，放松能源建设项目的审批；当经济过热和通货膨胀压力较大时，放慢能源价格调整步伐。因此，当前推进能源价格改革，首先要明确能源行业的市场化改革方向；改革的核心问题是处理好政府和市场的关系；改革对象是政府职能，而不是企业功能再造。这是与前一轮改革的根本性区别。 经过30多年的发展，我国体制改革的环境发生了较大变化。由于不同利益主体的存在，价格改革的难度也大大增加。推进能源价格需要解决好以下几个问题： 1.转变政府职能。我国政府对市场直接干预的理由往往是基于这种认识：政府直接干预有利于战略性产业发展或者有利于国家能源安全。但是，发展和安全的真正含义是什么？对此却没有更为明确的解释。实际上，发展和安全的实质都是社会福利的增长或者改进。经济学理论证明：只有在充分竞争的市场，社会福利是最佳的。政府对价格的干预恰恰是阻碍了市场机制的作用。当然，市场存在缺陷，而弥补缺陷的办法并不是直接干预价格。否则，政府就成为市场的操纵者，并不得不承担由此带来的成本和损失。例如，低电价导致电力供应短缺进而造成税收损失以及国民总产出的损失；低油价导致企业政策亏损，政府不得不向企业支付补贴等。由于价格信息扭曲，政府所获得的经济信息也会失真，从而影响政策决策和企业投资决策。 转变政府职能就是要政府直接参与经济活动转为为经济活动制定完善的法律制度和市场规则，就价格问题来说，政府就是要由价格的制定者和审批者转为价格监管者，让市场在价格形成中发挥主导作用。当前，法律滞后和市场机制不健全是影响政府转变职能的重要因素。 2.相关者利益分配问题。价格改革实质上是利益关系的调整。能源价格调整既涉及企业利益、最终消费者利益以及公众利益，也涉及代际之间的利益。当前最重要的问题就是对各方利益的确认和补偿。能源产品价格偏低，减少了能源生产者的收益，在短缺内有利于消费者，但从长期来看，损害了下一代消费者的利益。同时，由于价格偏低形成的过度消费，由此所产生的生态和环境影响最终将损害公众环境利益。能源资源价格偏高，在短期内有利于能源生产者，但会造成资源过度开采，同样损害公众和下一代人的利益。我国当前的问题是公众环境利益和下一代人利益由于缺乏明确的利益代表而受到较为严重的损害。理论上讲，国家应是公众利益和下一代人利益的代表，但国家的行政权力所有者是政府，如果政府把能源价格与当期的“稳定与增长”联系到起来，公众环境利益和下一代的人利益就不能得到很好地兼顾。 3.能源产业的组织形态问题。在市场经济条件下，产业的组织形态是影响能源价格的重要因素。垄断的产业形态必然会形成垄断的市场价格；过度的市场竞争也会使能源价格低于能源成本，这两种产业形态在我国能源行业都有一定表现，都对社会福利有一定的负面影响。我国能源产业组织形态构建基本上是通过行政手段完成的，对能源行业的市场垄断问题和过度竞争问题缺乏应有市场监管。在政府管制电价、电煤价格和油价上涨的情况下，上述不合理的产业形态虽然无法直接影响能源价格，但却有各种对抗行为，例如，电网拒绝接入新能源发电上网以减少企业投入；供煤企业在煤电中掺假以获得额外利润；炼化企业通过减少成品油生产以降低减少企业的成本支出等等。虽然能源价格没有上涨，但这些企业却利用市场垄断地位造成供给短缺和社会福利的减少。因此，没有一个合理的产业组织形态，即使实施严格的价格管制，也难以达到预期效果。 三、完善我国能源价格体系的政策措施 1.提高能源税收水平，补偿生态和环境成本。我国能源价格偏低，主要原因是成本计算不完全，资源开采和利用所造成的资源匮乏和环境破坏成本没有得到充分补偿，资源的代内与代际补偿价值也未得到体现。因此，提高我国能源价格水平，不能是简单的提价，而是要通过提高能源税收，把提高能源资源价格所产生的收益归国家所有。这样才能对能源生产和消费所产生的外部成本进行有效补偿。否则，提价收益是转移到生产者手中，激励能源供给，使能源价格又回归到较低水平。能源税应包括针对生产者征收的资源税和生态环境补偿税，也应包括针对能源消费者征收的环境税。目前我国尚没有环境税，建议考虑征收。资源税虽然由过去从量计征改为从价计征，但税收水平依然较低，这在一定程度上造成国有资源资产的流失和浪费。通过资源税和环境税，收回能源生产和消费产生的外部成本，为补偿生态、环境资源的可能损害提供财力准备，这既是对公共利益的一种补偿，也是对代际利益的一种平衡。 2.形成合理的能源价格比价，提高清洁能源价格。与其他一次能源相比，水电、核电和天然气是污染小、排放低的清洁能源。但是，在其能源价格上却没有体现优质优价，而是价格水平长期偏低。建议在对煤炭、石油等化石能源提征资源税和环境税的基础上，适度提高清洁能源价格，鼓励清洁能源开发和利用，并对于清洁能源用户免征环境税或给予一定补贴，扩大清洁能源的市场需求。这对改善我国能源结构，减少温室气体排放具有重要意义，同时也有利于我国利用国际资源，促进天然气和电力的进口。 3.深化能源市场体制改革，加快建立健全能源市场体系。能源价格改革必须要与能源市场机制建设相结合，要以引入市场竞争机制为目标，加快能源管理体制改革，健全能源产品的市场交易体系。目前，我国电力和石油行业的市场垄断是一种行政性垄断，而且国有企业基本上没有市场退出机制，尽管一些企业效益很差，已到了破产边缘，但仍不能被潜在竞争对手取代。因此，要重新审定油气行业、电力行业垄断的合理性，对可引入竞争的环节要进行拆分，形成以市场为主体的定价机制；对于不能形成市场竞争的产品和服务要实行政府监管定价。从目前来看，具有自然垄断性质的能源行业只是那些管网输入，而其他生产环节和服务基本上是可竞争的。当前电价改革的重点是加快电价分环节改革力度，在发电和售电环节引入市场定价机制，在输配环节建立独立的输配电价机制，由政府按照成本加收益原则进行管制。至于原油和成品油价格改革，关键不是在于价格机制本身，而是在于石油行业市场结构。只有形成竞争性市场和多个竞争主体，打破上下游垄断，才能建立起原油和成品油的市场交易体系，提高国际市场的影响力。 4.加快制定和完善相关法律法规，转变政府职能。在市场经济条件下，法律是经济运行的准则和基础。长期以来，我国能源管理体制多以行政指令取代法律规定，能源基本法长期缺位，石油、天然气、核能的单行法仍未制定，天然气供应法、热力供应法等能源公共事业法立法领域还存在空白，反垄断法体系不健全、权威性不高。现行电力法的一些内容已不适应市场化改革的需要，需要尽快加以修订。政府职能的转换也要依法行事，要对政府在市场经济中的作用、政府管理部门的职责和权限做出明确的法律规定，明确公权力的应用范围。政府能源管理部门的工作重点，应转移到市场监管上来。要建立统一的能源监管机构，重点监管能源企业的市场行为，其中价格制定、生态环境补偿、公共服务等是否有损公共利益。要使政府彻底脱身微观经济运行，划清政府与企业，尤其是与国有企业之间的关系，要避免以企代政，降低大企业利用其市场地位对国家重大规划和重大问题决策的影响，保证能源市场的公平、公正、透明。 来源：《价格理论与实践》2013年第1期