内容提要：在政府间财政关系改革和税制改革取得阶段性进展后，中国从2000年开始将财政改革的重点转向政府预算和公共支出管理领域取得了积极而有限的进展。但若要使预算成为政府施政之利器，尚需继续努力。而以强化控制和配置功能为导向的预算改革，将为转向以促进绩效与治理为主要目标的更高阶段的预算改革铺平道路。 关键词：预算改革 合规性 优先性配置 绩效 治理 通过约束政府的政策选择以及将政策重点表达为具有约束力的支出承诺，并确保公共资金配置准确反映政策重点和战略优先性，预算对政府施政起着关键性的支撑作用。与其他许多经济转轨国家一样，中国市场导向的经济改革、政府职能的转变和政治民主化的发展，将人们的注意力日益引导到政府预算方面，而预算规模的急剧崛起更使预算的作用与日俱增。在此背景下，在税制改革与政府间财政关系（财政体制）改革取得阶段性进展（大约15年）的基础上，中央政府从2000年开始陆续启动了包括部门预算、《预算法》修订、颁布实施《人大常委会监督法》、预算分类、国有资本经营预算、中央预算稳定调节基金在内的范围广泛的预算改革。这些改革的大部分内容也发生在地方层次上。有趣的是，虽然政府预算变得如此重要，预算改革的内容如此丰富多彩，但迄今对近期改革进行系统评述的文献却相当鲜见。本文旨在弥补这一不足，并对中国下一阶段预算改革面临的主要挑战和政策选择做出展望。 一、预算崛起背景下的近期预算改革 在长达30年的计划经济时代，预算在中国经济社会中的作用是次要的，因为中央和地方政府都依赖“传统工具”执行其职能，尤其是指令性计划、行政命令以及对国有企业的所有权控制。“预算跟着计划走”典型地反映了预算的从属地位。然而，1979年开始的意义深远的市场化导向的经济改革，经济社会的深刻转型以及最近10余年来中国经济和公共财政规模的迅速崛起，使情况发生了极大变化，预算逐步从“计划的奴隶”发展为各级政府最重要的政策工具。今天，无论是中央政府还是地方政府，离开了预算几乎寸步难行。事实上，预算已成为各级政府和政府部门宣示施政重点，并承诺投入相应资源完成政策目标的最重要的工具。在OECD国家，预算作为政府最重要的施政宣言和施政纲领是再普通不过的事情，但对中国而言，这代表了政府从依赖传统工具转向依赖预算达成目标的重大变化，其意义是实质性的和深远的。从上个世纪中期摆脱财政收支占GDP比率持续下降的梦魇后，政府预算的规模即在经济崛起的背景下急剧扩大。在过去10余年中，与强劲有力（高达10%）的经济增长相比，预算规模扩展的速度（高于GDP约6个百分点）更加令人惊叹不已。 实际上，预算规模扩张的速度直逼外汇储备规模扩展的速度。中国的外汇储备从1000亿美元（1996年）增加到10000亿元美元（2006)年），用了大约10年的时间。同样给人深刻印象的是：预算规模从大约3000多亿元（1993年）扩展到30000余亿元人民币（2005年），也只不过用了大约12年时间，而预算规模扩展7倍则只用了11年时间（1994-2006年）。这样的速度在世界上是绝无仅有的。 在预算总体规模急剧扩展的同时，地方预算的规模以更快的速度扩展。在“十五”期间，全国平均的预算（收入）增长速度为16.7%，其中，中央预算为9.3%，地方预算的成长率则高达20%,远高于中央和全国平均的扩展速度。到2007年，中国的预算总规模突破5万亿元人民币几成定局（上半年全国财政收入达2.6万亿元人民币），支出规模比收入规模还要大。与许多国家不同，中国地方政府开支占全部开支比重高达70%-75%,显示地方预算的作用比世界上其他国家大得多，也表明地方预算事实上已经成为整个国家预算的中坚力量。根据财政部于2005年制定的《全国财政发展第十一个五年（2006-2010）规划》，预算（收入）的年均增长速度仍然高达为12%（这是相当保守的数据），显示预算规模高速崛起的势头仍将持续下去。 目前我国预算的相对规模（约占GDP的20%）虽然比OECD成员国低出大约10个百分点，但预算的成长性却比这些（和其他）国家高出许多。另外，如果调整为可比口径，主要是将放在预算外的社会保障和国有企业的分红（2006年约1.1万亿元）等考虑在内，那么，中国的预算规模至少相当于GDP的25%，虽然仍低于发达国家的平均水平，但已经高于发展中国家和经济转轨国家的平均水平。预算规模的崛起，使预算成为各级政府最重要的施政工具，2000年以来以启动部门预算为标志的一系列预算改革，就是在这个大背景下发生的。然而，欲将预算打造为政府施政之利器、公共治理之臂膀，致力推动“走上正轨”的预算改革显得无比重要。近期的预算改革可以看作是朝着这一正确方向前进所作的积极努力，虽然取得的成果仍然是有限的。近期预算改革涉及的范围很广泛，主要包括： 部门预算。从2000年开始，中央政府的六个直属部委进行部门预算改革试点，此后逐步推广到所有的政府部门，地方政府也不例外。在部门预算之前，与国际通行做法不同的是：在中国，只是政府整体才需要向立法机关（中国的人大）报告预算，政府部门不需要单独报告。部门预算制度结束了这段历史。自此，政府整体和政府部门都需要单独向全国人民代表大会提交各自的预算。这项改革有助于提高政府对预算负责的程度，预算透明度亦随之改进。 引入新的预算分类。2005年2月，财政部、中国人民银行和国家税务总局联合发布《关于进行政府收支分类改革模拟试点的通知》，2006年下半年正式启用新科目编制2007年预算。新的分类系统最引人注目之处，在于引入了与国际标准较为接近（仍有一定差距）的功能分类和经济分类。此项改革使监管者能够按照功能和经济性质追踪与报告支出信息，有助于加强透明度和支出管理。 修订《预算法》。2004年财政部开始就起草修订案展开前期准备工作，2005年正式起草修订案，原计划在2006年将修订方案提交全国人大进行审议。《预算法》自1995年颁布实施以来，20多年中没有修订，许多重要的条款已经陈旧过时，亟需修订。主要的修订涉及部门预算的法律地位、立法机关与行政部门在预算事务中的具体职责及相互关系的界定、地方政府举债权问题、《预算法》与相关部门法律相互关系的处理等。由于事关重大且分歧不少，《预算法》的修订工作已经推迟。 颁布《监督法》。为加强立法机关对政府工作和预算事务的监督，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，自2007年1月1日起施行。《监督法》对立法机关在预算与支出审查中的职责、作用以及履行职责的方式和方法，作了较为详细的规定。如果这些条款得到严格落实，多年来立法机关在中国财政预算事务中“橡皮图章”的形象将发生根本变化，在预算审查和支出控制中的力量将大为加强。 建立定员定额和支出标准。主要在最近%"年中，财政部和地方财政部门建立了一系列关于人员经费和公用经费的开支标准，作为预算编制和支出控制的依据。由于不同地区和部门情况差别很大，支出标准亦有很大不同，但总的来说标准偏低（差旅费标准最典型），所以这项旨在强化支出控制的措施很难真正落到实处。 扩展预算的范围。大量资金游离于预算程序之外，一直是中国预算系统的一个显著特征和弱点。扩展预算的范围就是要减少这些不在正式预算程序中报告和审查的资金。目前，中央批准的政府性基金全部纳入预算管理，主要包括铁路建设基金、三峡工程建设基金、港口建设费等20多项基金。2007年1月1日起土地出让收支纳入地方政府性基金管理。预算范围的扩展具有多方面的积极意义，包括增进透明度、改善支出控制以及加强预算对宏观经济的调控作用。 建立中央预算稳定调节基金。为更加科学合理地编制预算，保持中央预算的稳定性，财政部从2006开始建立预算稳定调节基金（当年安排500亿元），专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口。中央预算稳定调节基金单设科目，安排基金时在支出方反映，调入使用基金时在收入方反映，基金的安排使用纳入预算管理，接受全国人大及其常委会的监督。鉴于预算稳定基金能够带来多方面的好处，地方政府尤其如此，美国许多州建立了自己的预算稳定基金，但目前中国地方政府仍然没有这样的机制。 建立国有资本经营预算。中央本级国有资本经营预算从2008年开始试行，拟选择中央直管企业和烟草企业为试行单位。从2007年起，纳入试行范围的中央企业需向政府缴纳国有资本经营收益。各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府自行决定各地区试行时间。 技术支持。主要涉及财政信息化系统（金财工程）建设。“金财工程”由大部分构成：一是包括预算管理、国库集中收付、国债管理等核心财政业务的管理系统和宏观经济预测分析系统，即财政业务应用系统；二是覆盖全国各级财政管理部门和财政资金使用部门的信息网络系统。按照计划，2008年完成各级政府“金财工程”建设。 配套改革。财政国库改革可以看作是预算改革的最重要的配套改革。财政部和中国人民银行总行于2001年3月颁布的《财政国库管理制度改革试点方案》，明确提出现行的国库体制应转向“以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的集中收付制度”。这是中国公共支出管理改革的一个里程碑式的纲领性文件。以上看似零碎而孤立的改革举措，实际上隐含了重要且合乎逻辑的改革战略与次序。下文将预以讨论。 二、改革的战略与次序 在财政改革次序的设计上，改革者并没有将预算改革摆在最优先的日程上，而是选择财政体制（政府间财政关系）和税制改革作为“突破口”，并且在这些改革取得阶段性进展后，才从2000年开始着手启动了部门预算和随后一连串的预算改革，以及几乎同步（从2001年开始）的以财政国库管理制度改革为重心的公共支出管理改革。 可以合理推论，将预算改革（和支出管理改革）置于财政体制和税制改革之后的这种战略次序，无论源于精心设计还是“自然选择”的结果，都隐含了合乎逻辑的战略次序。预算系统的有效运作需要一个稳定的框架，而财政体制和税收制度是这个框架中至关紧要的两大模块。在财政体制和税收制度的基本框架尚未搭建的情况下，要打造一个与市场经济体制相适应的现代预算制度，并使各级政府能够熟练地运用预算工具执行各种职能和政策目标，实际上是不可能达成的任务。以此而言，中国财政改革战略次序的选择是相当明智的。 这种明智的选择也体现在改革者对预算改革与公共管理改革相互关系的处理上。如果说预算系统主要解决“做正确的事”，支出管理系统则主要解决“正确地做事”。预算确定方向、目标和重点，支出管理则确保预算执行的结果不至于偏离预算的初衷，也就是确保预算结果与初衷相一致。预算的政治色彩浓厚，涉及政府高层的大量运作；支出管理侧重技术层面，其运作大多在组织的中下层完成。以此而言，预算的层次高于支出管理。另一方面，在缺乏扎实有效的支出管理的情况下，再好的预算也只是“纸上谈兵”的游戏，象征意义多于实质意义。正因为这种紧密的相互依存关系，在财政体制和税制改革“暂告段落”的基础上，改革者采取将预算改革与公共支出管理改革（核心是于2001年启动的财政国库管理制度改革）“绑在一起”的战略，不失为高明的一招。更一般地讲，在中国财政改革最具战略意义的四大改革（税收制度、财政体制、政府预算与支出管理）中，战略次序的安排是可取的和有效的。 虽然预算和支出管理改革是同步和交叉推动的，但明显的事实是，改革者把主要精力和改革重点放在了公共支出管理改革方面。就改革的战略而言，两项改革最大的差异在于：对于支出管理改革，改革者选择了“系统推进”的战略，而在预算改革方面则选择了“零打碎敲”（改良修补）的战略。作为支出管理改革中最重大的一项改革，中国的财政管理国库系统的改革不是对原有系统的修补或改良，而是在总体上放弃沿自前苏联的分散式财政国库管理模式的基础上，参照OECD国家经验重建一套全新的集中式财政国库管理系统，将政府银行账户、现金余额、收入缴纳、支付处理（对供应商）、财政交易监管等关键的财政管理要素，从原来的支出机构（预算单位）集中到财政国库部门（王雍君2003），由此从根本上改变了传统模式下政府核心部门与支出机构间的相互关系，加强了核心部门（财政部门、审计部门、政府内阁和立法机关）在财政管理中的地位与力量，从而提高了核心部门在“猫捉老鼠”游戏中获胜的概率"。 直到今天，虽然预算改革仍在继续，但无论在改革的广度还是深度方面，当前的预算改革都无法与支出管理改革相提并论。为什么会这样？可以认为，在财政体制改革和税制改革暂告一个段落后，中国财政改革的两大战略目标之间产生了类似“鱼与熊掌”的冲突：中央政府迫切希望将稀缺预算资源配置到国家政策重点和战略优先性领域，但首先必须解决严重阻碍这一目标的合规性控制问题。合规性控制过于脆弱的问题虽然也发生在预算准备阶段，但相对而言，这一问题在预算执行（支出管理）过程中要严重得多，近年来国家审计署的审计报告披露的令人震惊的违规行为就是有力例证。 既然预算（准备）有问题、但预算执行控制环节问题更多，那么，把改革重点放在支出管理而不是预算方面的战略构思，同样是合乎逻辑的和远见卓识的。在中国这样一个十分缺乏现代预算理念、预算技术与经验的国家里，在预算改革的制约因素（尤其是政治和法律层面）和远甚于支出管理改革的情况下，精心制定大范围、系统、周密且连贯的预算改革方案，对改革者几乎是一项不可能达成的任务，更不用说去实施它了。在这种情况下，将改革的重点放在支出管理改革方面，不仅有助于克服现阶段中国财政管理的主要弱点脆弱的合规性控制，也可以为条件成熟时将改革重点转向更高层次的预算改革奠定坚实的基础。 三、预算改革：与OECD比较 在许多重要方面，中国当前的预算改革与近期（1990年代以来）OECD成员国的预算改革截然不同。概括地讲，中国预算改革的所有努力，根本目的是通过建立健全预算制度与程序，以加强预算在合规性控制和促进优先性配置确保预算资金配置准确反映政府政策与战略的优先性。相比之下，OECD成员国的近期改革把注意力集中到结果导向的绩效目标上。在新公共管理（NPM）运动推动下，这些国家将预算与财政管理的重点逐渐从传统的合规性目标转向绩效目标，为此，权责发生制会计基础被引入政府会计、财务报告甚至预算系统中，政府部门和支出机构被要求对支出结果（绩效）负责；与此同时，支出机构在管理和预算的运营方面被赋予相当大的自主权，在明确的绩效指标引导下和预算限额的约束下，可以自主决定和灵活选择达成绩效目标的资源组合。这些改革不只是发生在中央政府的层面上，在地方政府的层面上也取得了进展.OECD国家通过放松投入控制以加强绩效的预算改革取向，与中国致力加强投入控制的合规性导向预算改革，在战略目标上形成鲜明的对照。 在中国，虽然预算改革的具体目标是多元的，但当前改革的核心目标是强化对支出部门与机构的合规性控制。从某种意义上讲，预算系统本身就是一个控制系统，没有支出控制就没有预算。不难想像，在缺乏直接面向公众的受托责任安排的情况下，如果缺乏强有力的合规性控制作为杠杆，支出机构和公共官员很容易受到诱惑而向不安全的支出领域扩张，它们通常拥有的巨大的自由裁量权将驱使它们投资于与政府职能相冲突的新资产，包括沉溺于豪华办公帝国的建造和浪费性支出行为（哈里·基钦,2004）。 基于控制的目的，中国的预算改革将重点放在强化对投入的监管上。投入是指在预算中按照资源类别、支出对象、支出用途等安排的支出条目，包括人员、办公用品、利息、固定资产购置等。对投入的严格控制（例如打酱油的钱不能买酷）正是传统的条目预算的关键特征。推行部门预算、细化预算编制、引入新的预算分类系统、加强预算的全面性和完整性（包括将政府基金和其他预算外资金）、改革定员定额和支出标准，建立国有资本经营预算以及其他零打碎敲的预算改革举措，虽然具有多方面的意义（包括增强预算透明度），但其核心意图仍然是强化对预算过程和数目庞大的支出机构的合规性控制。 预算不只是控制的工具，也是强化绩效的工具。与控制（合规性）目标相比，绩效目标无疑具有更高的优先级。毕竟，纳税人和公众虽然关注政府官员对“适当预算程序与规则”的遵从，但更加关注的问题是绩效：公共支出正在给我们带来什么结果？以此而言，绩效目标比控制目标来得更重要。然而，如果没有在预算过程的合规性控制方面取得实质性进展，如果顺应规则的合规性文化没有潜移默化到公共官员的财政行为和心灵深处，将预算和公共管理的重点转向绩效目标的改革不太可能取得成功，正如谚语所说“不会走路就不会跑步”一样。以此而言，当前中国的预算改革锁定控制导向不只是迫不得已的选择，也是为未来转向更高目标的改革奠定基础的一个高明的战略步骤，虽然这个步骤远未完成并且眼下做得还不够好。 经过近年一连串小步慢跑式的改革，在打造预算系统的基础结构、建立适当的预算程序与规则以加强基本的合规性控制方面，当前改革取得了积极（但有限）的进展。现在，得益于部门预算、预算分类、定员定额、财政投资评审机制、扩展预算的覆盖范围和其他方面的预算改革，政府的直属部门每年都向立法机关提交本部门的年度预算，而在2000年前只是政府整体需要申报和执行预算；预算分类更加细致也更加合理，这使预算透明度有所提高，对预算资金的追踪监控也变得较为容易；预算准备阶段的时间延长到大约半年（过去只有大约2-3月），虽然与多数国家相比仍然过于短促（美国18个月、印度10个月），但为财政部门和立法机关加强预算审批创造了有利条件；预算的全面性和完整性提高了，处于正常预算程序之外的政府财政资金减少了，透明度与可监控性也随之提高。 四、当前改革的局限性 改革者认识到，预算改革的难度和复杂性超乎寻常，因而采取谨慎的态度和小步慢跑（相对于支出管理改革）的策略是明智的。《预算法》修订方面的一波三折或许最好地反映了改革的难度、复杂性和各方意见分歧究竟有多大。由于情况发生了很大变化，20多年前（1985年)施的《预算法》在许多方面已经陈旧过时。由于分歧如此之多而共识如此之少，目前《预算法》的修订工作已处于暂时冻结状态。因此，中国近期的预算改革是在相关的立法工作严重滞后的背景下进行的，这同时也意味着改革的先天不足。 就当前改革的局限性而言，最明显的莫过于在强化合规性控制和建立“预算与政策的联结机制”方面，实质性的进展仍然相当有限，这在很大程度上反映出目前的预算准备过程依然十分脆弱和松散。OECD成员国为预算程序中常见的政策筹划、政策辩论、经济与财政预测、预算听证、预算质询、预算分析以及紧密的高层协调，在中国目前的预算程序中要么没有，要么严重不足。立法机关（人大）在预算决策与预算审查中所扮演的角色和发挥的作用，与OECDD成员国相比还有很大差距。此外，地方政府对中央政府财政依赖（地方开支的约45-50%依赖于中央的转移），“政出多门”、“钱出多门”和条块分割的管理体制，糟糕的预算策略，以及过分依赖发票（事后）控制开支的财务报销体制，也大大削弱了预算与政策的联结与预算的控制功能。 在支出机构和运营层面，用以获得和增加预算拨款的条件仍然简单而原始：只要预算单位列出预算中投入的支出条目即可。这与OECD国家中需要大量的相关文件（主要是产出和成果等绩效信息）证明支出的正当性大不相同。政策与预算脱节的另一个重要原因是：当前的改革并没有考虑将在中期支出框架下准备预算的体制。众所周知，OECD成员国普遍建立了制度化的中期预算体制，而这一体制是将政策与预算紧密联结起来的主要纽带。 预算与政策严重脱节带来的直接后果是：大量预算资金流向那些价值很低甚至毫无价值的领域，而政府政策和国家战略所指向的重点领域往往无法得到足够的资金。在过去10余年中，中国在行政管理费、公款吃喝接待、公务用车、政府办公楼建设、跑步（部）前（钱）进、官员出国旅游乃至政绩（形象）方面，浪费了大量资金，而且这一势头似乎有增无减。与此同时，在基础教育、基本医疗卫生保健和农村公共基础设施，以及对弱势群体尤产重要的其他关键性服务方面，财政资金的投入严重不足，积累了很多欠账。虽然目前财政收入连续多年以高达15-2%的速度高速增长，但各级政府仍然有数额不菲的债务和隐性（或有）债务，这一问题在严重缺乏偿债能力的基层政府中尤其严重。政府原本可以每年从预算收入增量中拿出一部分消化债务，化解财政风险，但事实上债务累积和风险加剧的势头仍在继续。我们的大好机遇正在流失，而财政健全性和可持续性越来越令人担忧。 五、未来的难题与挑战 虽然零打碎敲的改革一直没有间断过，但当前的改革仍处在初级阶段。这一阶段的最大挑战莫过于在预算与政策之间建立直接联结机制，以确保预算资源配置准确反映政策重点与战略优先性。这并非改革者面临的惟一挑战。 预算不只是（依据政策与战略）配置资源和控制的工具，预算还是促进绩效和良好治理的工具。在中国预算改革的高级阶段，改革者面临的主要挑战是在预算资源分配与绩效之间建立某种直接联系（绩效预算的特征），并将良好治理的施政理念充分融入预算过程，把预算打造为促进良好治理利器，受托责任、透明度、参与和预见性构成良好治理的“四大支柱”。 就受托责任而言，主要的挑战来自发展强有力的报告和审计机制。目前的预算报告只是粗略地列出反映预算执行情况的数据，只是政府工作大致的重点，条理分明的政策阐述与政策目标的优先性排序、宏观经济筹划（经济预测与财政预测）、财政风险报告、税收支出与其他准财政活动报告以及许多相关的重要信息，尤其是对评估和驱动受托责任至关紧要的绩效信息，目前仍然相当缺乏。政府、支出机构承担了哪些责任？这些责任的履行情况如何？怎样评估和强化责任？预算原本可以提供正式的答案。但在实务上，在将预算打造为界定、评估和强化受托责任的有效工具方面，我们还有很长的路要走，与发达国家的差距非常大。 虽然我们在增进透明度方面做了很多努力，但透明度严重不足仍然是当前预算体系的主要弱点之一。预算原本应成为一份公开的政策文件，应该清楚明了地反映政府开支的真相，应该让纳税人、公众、媒体、分析人士和其他对预算感兴趣的团体与人士方便地获得相关信息，并易于理解这些信息。透明的预算可带来许多现实的和潜在的好处，如激发公众参与预算的兴趣与热情、减少违规和腐败以及改进政策辩论和公共选择。然而，在现实世界中，保密的动机如此之强，以至对许多人而言，目前的预算体系依然有如“黑箱”。 政府不是惟一的治理中心，普通公民完全可以成为治理的一支重要力量。大量事实表明，公众中汇集了各行各业的专家学者和精英，蕴藏着无穷无尽的解决公共问题的潜力，他们对公共事物的治理具有独特的优势，可以弥补政府治理能力的不足。然而，目前公民对预算的参与严重不足，特别是一般公众。在目前体制下，公众没有足够的机会、渠道和兴趣参与预算过程。 由此带来的一个直接后果是，预算反映的是“政府的偏好”，无法成为民意表达的工具。公众对公共事务相对价值（例如预防和治疗何者更重要）和支出优先性排序的看法，通常与政府官员颇不相同。因此，缺乏广泛参与的预算实际上也是缺乏民意基础的预算，这不是一个小问题。 最近20多年来，预算资源的扭曲性配置（民众受益的支出不足而官员受益的支出过多）清楚地显示了问题的严重性。在全球范围内，随着公民力量的加强，“参与式预算”逐渐兴起，成为化解一系列棘手经济社会问题的有力武器。这一概念基于如下理念：每个人在自己所处的环境下所做出的判断，会大大优于任何政治家或立法者能够为他做出的判断。中国的基层政治民主化（村民自治）运动，虽然将地方民众的注意力逐步引向基层预算事务，但无论是参与的广度还是深度都十分有限。预算依然反映政府尤其是主要领导的意志和偏好，民众的声音、愿意和需求难以进入正式的预算过程，即使在基层这种现象也相当普遍。 当前预算过程的预见性也好不到哪里去。预算的本意就是“预见性”，正所谓“凡是预则立，不预则废”。预算一经立法机关批准即成为法律，预算所约定的支出和事项代表政府做出的具有约束力的承诺。因此，预算具备很高的预见性是很自然的。如果预算的初衷是通过安排1000万元解决特定人口的安全饮用水问题，可预见性主要来自法律与政策法规的清晰、协调和统一实施。目前中国的许多与预算相关的法律和政策法规并不满足这个要求。《农业法》、《教育法》、《科技法》、《计划生育法》和其他职能领域中的立法，与《预算法》之间的矛盾和冲突由来已久。 模糊不清的法律条款和多变的政策法规也大大削弱了预算过程的可预见性。随着形势的发展和环境的变化，解决这些问题变得日益紧迫。更清晰地界定立法机关与行政部门的预算关系，特别是加强立法机关在预算（支出）审查中的作用，以及逐步将年度基础预算转向中期基础预算，也可大大增进预算过程的预见性。这些改革需要通过修订现行的《预算法》完成，这不是一件轻松的任务。 六、结论与政策含义 本文概述了中国近期预算改革的主要内容、战略目标、主要进展、局限性和未来面临的挑战。有必要再次强调中国与OECD成员国近期预算改革的差异：中国现阶段的改革是在“传统预算”的框架内致力完善投入预算体制，核心的战略目标有两个：（1)确保对预算过程的合规性控制；（2)确保预算资源的配置准确反映政府政策的重点和战略优先性。对于第一个（最基本的）目标，主要的政策建议是：继续改进现行的预算程序与规则；从依赖发票控制支出的体制转向依赖预算控制支出的体制；加强立法机关在预算准备和支出审查中的作用；培养严谨敬业的预算、审计和会计人员；强化预算过程的公民监督。 对于第二个战略目标，主要的努力方向是：加强预算准备过程，将政策筹划、政策辩论、经济与财政预测、预算听证、预算质询、预算分析以及紧密的高层协调，充分融入预算准备过程，使其成为预算准备过程的内在成分；在战略-政策-规划-预算间建立直接的联系；尤其需要建立严格的支出审查机制，严格审查每项新出台的政策的资源含义（财政影响）以及是否明确地支持了政府战略；将预算的年度基础转向中期基础，在中期支出框架下为各部门设立严格的支出限额；开发更好的预测技术。 预算不只是控制（合规）和资源配置的工具，也是促进绩效和良好治理的工具。中央和地方政府应致力推动“走上正轨的预算改革”，以此促进这四大战略目标的实现。在改革的高级阶段，绩效和治理目标的相对重要性将日益突出起来。这就要求将改革的重点从合规和配置目标，转向绩效和治理目标。联结绩效的预算改革要求支出机构能够提出强有力的产出和成果等绩效信息，来证明支出申请和开支公款的正当性，并以此作为预算申报和绩效评价的基础。 联结治理的预算改革（预算改革是促进良好治理的最佳切入点）要求将良好治理的“四大支柱”充分融入预算过程，将受托责任、透明度、预见性和参与灌输到预算过程的各个方面和各个环节。完成绩效导向、治理导向的预算变革需要时间，更需要有强大且持续的政治支持，还需要公共部门及决策者预算观念的变革，而激发民众参与预算事务并为此创造条件同样意义重大。需要强调的是：转向以绩效与治理为重心的改革阶段后，建立完善的审计与控制体系以确保对纳税人的钱进行政治上的控制，以及保障公民获得服务的权利，仍然十分重要。毕竟，各种责任必须以某种控制体系予以保证。同样需要牢记的是：只有在改革后的预算规则和程序能约束决策者的决策时，改革才能取得成效。 参考文献： 加哈里·基钦，2004:"提供地方/市政公共服务”，中国财政部、世界银行和加拿大国际开发署2004年8月9-12日）联合举办“政府间财政关系改革国际研讨会”，会议论文集. 王雍君，2003：“中国的国库改革：从分散化到集中化”，《财贸经济》，2003，5：27-31. 伊莱恩·卡马克，2005：“过去20 年各国政府改革的经验与教训”，《经济社会体制比较》，2005,6:79-87.