发展中国家向发达国家学习先进经验，经常需要面对很多困难。其中一个就是，将某项“先进”制度视为一个独立的体系来试图借鉴，却容易忽视该制度所赖以确立的历史基础和现实背景。
公共服务外包，是近年来在国内颇为流行的一项新的制度尝试。虽然“外包”引发的权责不清、效果不好，招致外包公司雇员与市民的激烈冲突等一系列问题，但支持者的信心似乎并未遭受任何挑战，一个很雄辩的理由是：美国的监狱都可以外包给私人公司……言下之意是，那还有什么是不能外包的？
借鉴西方经验须防止“走样”
这里所说的“外包”，就是政府通过与私人企业签订合同的方式，将本属于政府职权的事项承包给企业。这项制度在西方受到较多关注，也是最近二三十年的事。西方传统的法治社会下，“私权”和“公权”的分界是最基础的理念：政府权力来源于国民的授予并明文写进宪法和法律，凡是没有被授予政府的，都属于私人保留的权利。这种“公私分界”的理念和早期自由竞争的市场经济环境是配套的，突出的表现就是“小政府，大社会”——那时候政府的职能与现在相比，可以说是少得可怜（所以才会被戏称为“守夜人”）。20世纪30年代后随着行政权力对市场行为的干涉越来越多，西方社会进入“行政国家”时代（参看姜明安：《行政的“疆域”与行政法的功能》，载于《求是学刊》第29卷第2期）。政府权力扩张带来的问题之一，就是资源（人力和物力）紧缺。于是，“外包”成为无奈的选择之一。从收垃圾外包，渐渐地就出现了监狱管理也外包。传统的“公私分界”似乎变得不那么分明了。
西方的“外包”经验至少有两个关键点值得我们关注。首先，它发生在行政权力的界限比较清楚的前提下，因而相关的法律规制问题不容易被忽视；其次，议会的立法监督、法院的司法审查和相对成熟有效的公众参与，决定了“外包”行为只能以公开和受法律控制的方式来实现——很多情况下，承担“外包”服务的公司，即政府的签约人，要“享受”政府“待遇”，包括其行为要有明确的法律依据，要遵守正当程序，甚至要接受司法审查（参看《合作治理与新行政法》，朱迪·弗里曼著，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版）。
发展中国家要借鉴上述经验并同时防止学得“走样”，就必须对制度发生的背景给予充分的关注，以便对照本国实情，设计出适合自己的相关制度。粗略地概括一下，就是既要有“法”（法律依据），也要有“度”（推进步骤和操作细则）。
区别对待公共服务与公共管理
首先要有法。任何一项新制度，都需要立法上的明确依据，即现行法律应当对“外包”发生的情形、有权决定的机关、决定的程序、相关合同的内容与执行、争议解决和救济方式均有明确规定。
其次要有度。如果现行立法找不到依据（这是经常发生的），那就要用最审慎的方式来尝试和推进——比如说将上述应当立法的事项，先通过政府文件的形式向全社会公布，然后通过招投标的方式和公司签约，文件中的上述内容成为合同的当然组成条款；再比如说对“外包”的内容作严格区分，对公共服务的外包（例如城管保洁）和公共管理的外包（例如城管执法）应当区别对待，凡是可能给公民法人带来不利影响的公权力行为，都应当严格限制执法者的资格资质。
第三要有监督和救济。不仅政府需要明确由哪个机关负责监督，而且还应当建立最大限度方便市民监督、投诉和争议解决的机制，使侵害公民和法人合法权利的行为能够得到及时纠正，私益的损失能够得到合理的补救。
第四，经过一段时间尝试后，应当用立法的方式将相对成熟的制度固定下来，以便今后在更高层次上继续运行。
上述四点中，“法”是前提，也是成果；“度”是过程，也是“法”的实质内容。行政机关一般对成果比较容易偏爱，而“度”却是最难把握、也因而最容易被忽视的。若想把握好“度”，最重要的是始终保持头脑清醒。不论“外包”的现实需求怎样地迫切，不论现阶段已经在采取何种方式实施“外包”以及带来多少便利，制度的设计者和执行者必须时刻提醒自己：这一切都是发生在一个行政权力主导几千年、现代意义上行政法的历史不过二十几年（以1990年《行政诉讼法》为标志，参看陈端洪著：《中国行政法》）、行政权力相对于私权利而言仍具有巨大优益性的国家，私权搭上公权的“便车”后招致滥权和贪腐问题的风险，远远大于法治环境相对成熟、行政权力受到较为有效制约的国家。如果忘记或者有意无意地忽略这个基本的背景差异，而简单地移植外国制度，很有可能带来的不仅仅是淮橘为枳的尴尬，而且还有政府公信力的受损，以及因制度的实施背离其初衷而引发的社会矛盾加剧。
外国如何
购买公共服务
国际经验
20世纪80年代以来，以英国、美国、澳大利亚为代表的发达国家都推行了“购买公共服务”制度，并逐步发展成为政府履行公共管理职能的一种主流模式。主要经验可以归纳为：
1.国际上政府购买公共服务的领域主要包括：教育、文化、公共卫生、社会（区）服务、养老服务、残障服务、就业促进等。比如，从20世纪80年代开始，澳大利亚政府将原隶属于就业、教育、培训和青年事务部的全国400余家公共就业服务机构全部民营化，组建了全国就业服务有限公司。在美国，从道路修建到治安消防，从图书馆运营到学校管理，都由民间组织承担，然后由政府付费采购。
2.非营利组织是公共服务的重要提供主体。不管是新西兰为代表的政府管理私营化模式还是美国为代表的精简政府机构、服务外包模式，都把非营利组织作为重要的合作伙伴。
3.公开竞标是最典型的政府购买公共服务方式。例如，英国1990年就明确规定，中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买。
4.国外对于政府购买公共服务行为有健全的立法规定。在美国、英国、东欧等主要国家，均有国家层面对购买公共服务的立法。
5.国外政府购买公共服务都有一套严格的操作程序。美国政府购买公共服务由至少六个环节构成：制定统一的单据格式、招标公告以及表述格式、对招标工作人员统一定位，详细制定招标采购操作规程，确定合格供应商名单，招投标，交货追查，进行采购审计和管理审计。英国政府采购程序则包括八个阶段。
6.建立了独立的事后调查评估机制。国外大多由会计师事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司等专业机构参与政府购买公共服务监督。
时间：2012-08-20
来源：广州日报