地方政府债务，即地方债，是指地方政府作为举债人或担保人，承担偿还责任、担保责任及其他或有责任的债务。当前，我国地方政府债务主要表现形式为以地方融资平台为借债主体、以银行信贷为主要资金来源、地方政府负有主要偿还或担保责任的债务。
追因地方债的形成
我国地方政府债务由来已久。1979年就产生了地方政府负有偿还责任的债务，当年全国共有8个县区举债。1981年，恢复国债发行，开始通过国债转贷、中央代地方政府发行债券，以及通过发行地方城投债等解决地方财力不足问题。上世纪90年代以后，随着地方经济不断发展，借债的地方政府越来越多，负债规模越来越大，矛盾和问题也越来越突出。其中有三个主要原因促使地方政府发债。
一是体制因素。1994年的分税制改革打破了中央和地方政府之间财权和事权的均衡关系，地方政府财权比例缩小，事权比例扩大。2002年以来，地方政府承担大约70%的事权，却只拥有45%的财权。这种财权和事权严重不匹配造成部分地方政府财政困难，只好依靠举债弥补赤字。
二是法律法规因素。由于我国《预算法》和《担保法》中对地方政府直接或担保形式的负债有严格限制，地方财政有效的融资渠道有限，导致急需资金的部分地方政府不得不通过财政拨款或注入土地、股权等资产形式，设立融资平台公司，承担为政府投资项目融资的功能。
三是宏观经济政策因素。宏观经济政策的周期性决定了地方经济的繁荣与萧条。为应对本轮金融危机，中央政府曾实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，宽裕的流动性支持了地方融资平台的繁荣。随着中央政府紧缩银根，清理地方融资平台，又使部分地方政府面临债务偿还压力。
当前我国地方债存在的问题
地方债在近期快速上升的根源是流动性过剩和地方政府盲目扩大融资规模。此外，由于地方融资平台债务尚未纳入地方财政预算，也使得部分融资资金的管理欠缺规范，存在潜在风险。
一是债务余额过大。截至2010年末，地方债务余额达到10.7万亿元，部分地方政府债务率偏高。审计署报告显示，省、市、县三级地方政府性债务之和与综合财力比率为52.25%。如计入或有债务，债务率为70.45%。沉重的偿债压力造成部分地方政府财政紧张，个别负债率较高的地方融资平台出现债务逾期或违约。
二是债务增速过快。2008年和2009年我国地方债增速分别达到48.20%和61.92%，明显高于其他年份。随着债务快速增长，部分地方融资平台多头举债，项目资金管理不规范、营利能力较弱等问题日益突出。
三是债务结构不合理。部分融资平台公司自有资本金薄弱，缺少营利性项目，存在对银行信贷过度依赖、还款期限过于集中问题，对部分财政赤字较高的地方政府形成了很大压力，有债务风险集中爆发的可能性。
比期限结构更严重的问题是，我国的地方债存在严重的信息不透明问题，这导致了风险—收益为基础的市场定价能力失效。换言之，现在基本上没有有效的办法判断地方债的总体规模、地方政府及关联企业需要偿还的现金流规模，更不用说对可用于还款的现金流来源进行分析，很多时候判断和解决有关问题靠的不是“显规则”，而是“潜规则”。
地方债风险状况分析
当前，地方债存在的问题有可能转变为现实风险。一方面，地方融资平台的信贷违约既会导致地方政府财政亏空，也会损害银行业资产质量。另一方面，地方融资平台发行的城投债风险已有爆发案例，对债券市场信心造成影响。但是，如果采取有效预防性措施，地方债务风险总体可控。
地方融资平台信贷逾期风险。据银监会统计，2013年第一季度，国内商业银行不良贷款规模是5243亿元，同比上升超过20%。而包含政策性银行、农信社、城信社在内的银行业金融机构不良贷款余额是1.05万亿元，不良贷款率1.77%。鉴于地方融资平台信贷余额和占比较大，逾期风险需要引起关注。
从上市银行看，2012年末，16家上市银行不良贷款余额总和为4020.97亿元，而截至今年3月末，这一数字变为4240.37亿元。2013年第一季度，上市银行不良余额合计增加219.4亿元。其中，区域特征比较明显，新增逾期和不良贷款区域主要集中在“长三角”。但现实中，地方债的风险敞口主要集中在非上市银行，即对地方融资平台发放大量信贷的政策性银行、城商行和农商行。据咨询公司Bernstein估计，“这部分贷款约占政策性银行信贷51％的比例，包括庞大的国家开发银行在内，国有政策性银行持有的地方债务超过人民币2.5万亿元，占总额的31％”。现实中，城商行、农商行在贷后管理和信息披露方面的问题相对大型商业银行更加突出，一旦出现大面积逾期情况，将可能对我国银行资产质量造成根本影响。
同时，资产质量下降还会冲击商业银行经营业绩。理论上，清理不良贷款需要银行增加计提拨备，降低拨备覆盖率并侵蚀利润。粗略计算的结果是，如清理2万亿元到3万亿元地方债，银行计提150%的拨备比率并承担5%损失，分2年摊销，可能使得商业银行利润降低5%。从2013年第一季报数据看，上市银行中有一半资本充足率下降幅度超过1个百分点。在核心资本充足率方面，有2家银行下降幅度超过1个百分点，其余下降幅度为0.2～0.8个百分点。这说明商业银行需要进一步夯实资本基础，以应对可能的资产损失。
不过，如对潜在风险采取预防性措施，则商业银行信贷质量风险应总体可控。一是在监管部门的严格要求下，目前半覆盖和无覆盖融资平台信贷余额已经出现明显下降。二是资本金充足率和拨备覆盖率仍处较高水平，2012年末银行业金融机构资本充足率为13.25%，核心资本充足率为10.62%，季度环比保持上升趋势。三是银行营利能力仍然较强，2012年末银行业累计净利润达12386亿元，资本利润率达19.85%。
地方城投债风险加大。第一，当前我国城投债规模增速较快。当前基础设施投资保持高速增长是今年稳增长的重要力量。城投债是地方政府基础设施投资的重要资金来源。城投债的发行自2009年开始出现井喷，当年共发行城投类企业债133只，发行金额2194.3亿元。到2013年3月，城投债当月发行规模已近1300亿元，创历史次高点，城投债占企业债融资量的比重约为四分之一，其市场占有率已经达到金融最发达国家的水平。
第二，发债主体的信用评级普遍不高。当前地方城投债以AA+及AA级评级为主，AAA级较少。其主要原因是城投公司过度依赖地方政府背景，自身营利能力较差。这其中，城投债的发行中还存在信用评级虚高、商业银行变相担保和增信等问题，实际信用评级存在水分。
第三，期限结构不合理。美国市政债的发行期限从1年到30年甚至更长期不等，以长期（超过10年）债券为主。2012年12月美国市政债平均到期期限为16.5年，而我国城投债最短期限为5年，最长为20年。但是，我国城投债中短期化的趋势明显。WIND数据统计表明，2012年底，我国城投债的平均到期期限是5.7年，仅为美国市政债平均到期期限的35%。
第四，发债资金投向模糊。从融资平台发行城投债的资金投向看，存在一定的资金使用不规范、监管缺位情况，项目收益能力偏低，财政资金在部分地方承担了主要偿还责任。
第五，持有人以银行机构为主。城投债最大持有者是商业银行和基金（二者持有比例分别达到31.0%和24.8%），几乎没有个人投资者购买城投债。与此形成鲜明对比的是，美国市政债最大的持有者是个人，占47.1%，其次是共同基金和保险公司，银行持有比例仅为10.3%。之所以个人成为美国市政债的最大投资者，其原因在于美国各级政府对市政债投资收益采取免税政策，对富人和中产阶级产生了极大吸引力，而我国的城投债并不存在类似的投资收益免税政策，所以对个人的吸引力不大。可是，随着我国银行成为城投债的最大持有者，无形中，银行正以城投债替代贷款，继续为地方政府融资。
2010年国务院发布清理地方融资平台的专项文件，取消了地方政府对发债主体的隐性担保后，无担保城投债逐渐增多，导致城投债在资质、资产及信息披露方面的不规范性受到更多质疑，相继爆发了多起逾期偿付事件，造成债券市场恐慌情绪蔓延，其中风险亟待引起关注。
不过，尽管城投债市场近期出现了一定动荡，但是仍需要区别对待。一是爆发风险的案例多属于西部地区基础设施行业项目，二是市政债的市场疲软与国内流动性趋紧有关，三是大比例的低评级城投债因难以进行回购融资导致机构减仓放大了市场波动。
作者：赖智慧
来源：新财经 时间：2013-06-09