美国、加拿大两国在应对全球金融危机中，州（省）及地方政府作为有限，甚至有的地方政府债务规模和投资还在萎缩。相比之下，我国各级地方政府却"积极"得多，不仅要执行中央政府的积极财政政策，还层层加码，一级比一级"积极"。这样做虽然有利于促进经济增长，但如果不加以控制，积极过度，很可能埋下长期发展的隐患。因此，在实施积极财政政策的同时，如何合理发挥地方政府的作用需要慎重考虑。 发行地方政府债券--美、加主要举债方式 美国、加拿大两国州（省）及其地方政府举借债务由来已久。在美国，1817年纽约州首次发行债券筹措资金开凿运河，仅用5年时间运河即告完工。这对各州触动很大，并相继仿效，导致州、地政府债务规模急剧上升。2008年，州、地政府债务规模高达2.7万亿美元，发债主体逾8万家，在美国经济发展中发挥着不可或缺的作用。与美国相比，加拿大省及其地方政府举借债务的历史不如美国悠久。同时，得益于其稳健的管理理念，加拿大省、地债务规模相对较小，如温哥华市2008年末债务余额仅为5.59亿加元。 在举债方式上，美国认为，比起向银行间接融资，发行债券成本较低，因而，州及地方政府几乎无一例外发行市政债券融资。在加拿大，因为地方政府直接向银行借款，尽管成本可能高于发行债券，但程序较为简单，同时对信息披露要求也不如发行债券严格，便于政府相机抉择，因此省及地方政府既发行地方政府债券，也向银行直接借款。 美国州及其地方政府债券大体分为一般责任债券和收益债券两类。一般责任债券与财政收入直接挂钩，依靠政府信誉举借，通常由财政部门统借统还；收益债券以拟建项目收费或经营收入作为偿债来源，涉及供水、机场、体育场馆、道路、医院、电厂等领域。不同债券具有不同特点。一般责任债券筹集的收入被认为是政府财政收入的组成部分，募集的资金通常列入资本预算，需要经过严格的预算审批程序，必要时甚至要全民公决。相比较，收益债券审批较为宽松，只要市场认可，政府设立的项目单位可自主发行。由于规定其债券通常由项目收入偿还，收益债券风险完全内部化，即使出现投资亏损，也不会转嫁到政府。为提高融资效率，减少审批程序，一些州及其地方政府更偏好收益债券。据统计，近年来，美国收益债券占市政债券的比重高达60%左右。但由于收益债券通常不计入地方政府债务规模，除非有较为严格的市场约束，发行收益债券不利于总体控制地方政府债务风险。 举债程序与风险控制体系 美、加同属联邦制国家，州（省）举借债务一般不需联邦政府批准或同意。但在本级政府，美、加两国通常需要履行严格的发行程序。在洛杉矶，发行市政债券，首先由市长和市议会进行初始核准，之后由金融专家团队进行审查和监督。通过审查，债券发行者按照条例、授权协议、官方声明、契约与债券购买协议等编写债券发行方案摘要；市长和市议会通过该方案后即可出售债券，到期日立即关闭债券、获得债券收益并支付发行成本。最后，由市政府负责年度持续披露。在发行方式上，美国市政债券的发行方式主要有公募和私募两种。公募又分为竞标承销和协议承销。一般责任债券主要采用公开竞标方式，收益债券常以协议承销方式发行。为应对地方政府债务风险，美国逐步形成了以规模控制、债务担保、信用评级、信息披露等为特征的风险控制体系。 规模控制。各地严控新债、稳定债务总额的控制指标主要有：负债率、债务率、资产负债率和偿债率等。据美国全国州预算官员协会2002年的调查：在州宪法和法令规定允许发行一般责任债券的47个州中，有37个州在其宪法和法令中对一般责任债券规定了限额。债务率（州及州以下地方政府债务余额/州及州以下地方政府年度总收入）为90%－120%；负债率（州政府债务余额/州内生产总值）大体在13%－16%。 债务担保。由于市政债券也存在着一定的信用风险，因此在其发行中一般都要进行担保和保险。近年来，美国长期市政债券大约有一半得到市政债券保险的支持。目前在美国债券市场上，有十多家专业的市政债券保险公司，并成立了行业性组织"金融担保保险协会"，在市政债券市场的各个环节提供保险服务。 信用评级。两国对所有公开发行的债券进行信用评级。在评价一般责任债券时，商业性评级机构评估发行人的债务结构、坚持稳健预算政策的能力和行政纪律、可获得的地方税和政府间接收入的数额以及有关税收征收率和地方预算对特定收入来源的依赖程度的历史记录、发行人所处整体社会经济环境等。 证券监管。美国主要有两个机构负责对市政债券进行监管，一是美国证券交易委员会市场监管部的市政债券办公室，二是美国市政债券规则委员会。前者主要根据反欺诈条款进行事后监管，制订或委托制订约束市政债券承销商、经纪人、交易商、律师、会计师行为的规则。后者作为市政债券的行业自律组织，接受美国证券交易委员会的监督，承担制订市政债券规则的主要责任。 信息披露。美国州与地方政府必须遵循政府会计准则委员会确立的政府债务报告基本准则，记录和报告政府债务。在市政债券存续期内对于财政和法律状况发生的任何重大变化，州、地当局都必须及时披露相关信息。在洛杉矶，对市政债券的信息披露要求甚至高于公司债券。 危机化解。当政府的经常性收入与支出不平衡，政府资产不足以承担其义务或只能以增加负债来安排短期经常性支出，财产税拖欠率高并且不断增长，就可以认为该政府发生了债务危机。常见的预警信号是债务利息达到总预算的20%到25%。对于地方政府发债造成的债务危机，在1840年之前联邦政府通常完全给予接管，此后逐渐演变为由地方政府自行解决。州政府对下级政府的债务危机同样奉行不援助政策。通过对这些债务危机的处理，美国成功建立了以硬预算约束为核心的财政纪律。 金融危机--债务总规模无显著变化 2008年发生全球金融危机以来，美、加除个别地区（如美国特区2008财年债务规模约46亿美元，比2年前增长24.32%）外，大部分地区债务规模无明显增长，个别地区因债务发行出现困难，规模还在下降。如温哥华2008年末债务余额为5.59亿加元,反比2007年下降5.4%。 美国为应对金融危机，提高地方政府融资能力，不得不进行金融创新，推出了一种新的融资工具--建设美国债券。长期以来，美国州和地方政府从事的基础设施建设主要依靠免税的一般责任债券。但是，金融危机爆发后，受市场环境变化的影响，依靠这一债券为新项目融资的能力大大下降。为降低地方政府的融资成本，增强融资能力，2009年2月17日，美国总统奥巴马正式签署《2009美国经济恢复和再投资法案》，该法案引入建设美国债券。其含义及特点是，授权州和地方政府在2009年至2010年间发行应税"建设美国债券"，发债收益可以用于发行人的资本支出。联邦政府给予此类债券持有人一定的税收抵免或直接向发行人贴息或减税。可分为税收抵免债券和直接支付债券两类。税收抵免债券是联邦政府给与建设美国债券持有人所获利息35%的税收抵免额，如果持有人当年的纳税义务低于该抵免额，未抵部分可结转以后年度抵免；直接支付债券由联邦政府将债券利息35%的部分直接支付给发行人。目的旨在使建设美国债券可以进入公司债券市场融资，拓宽投资者范围，降低发行人的融资成本，扩大州及地方政府资本项目投资规模。建设美国债券的上述特点，既增强了其流动性，同时因为享受联邦补贴，又提高了安全性和收益性。截至7月20日，全美共有34个州发行178支建设美国债券,规模约为174亿美元，占今年4月中旬以来新发行的全部市政债券的16.6%。 借鉴与启示 监管地方政府性债务是世界各国的通行做法。美、加为联邦制国家，奉行市场经济原则，尽管联邦政府无权限制州（省）、地方政府举债，但州（省）、地方政府举债并非没有控制。相反，至少有以下两方面的严格制约：一是本级政府的约束，无论是州（省）级政府还是地方政府，首先都无一例外设立债务规模的"天花板"；其次是预算约束，债务是政府预算的重要组成部分，要举借债务就得经过严格的预算审批程序。二是监管部门的约束，如美国证券交易委员会市政债券办公室和美国市政债券规则委员会等。此外，一些地方政府还得接受上级政府的监管，如加拿大温哥华市。相比之下，目前我国地方政府绕道法律法规规定，变相举债严重，风险不可忽视。因此，作为单一制的中国，当务之急，中央政府应尽快出台加强地方政府性债务管理、防范财政风险的基本制度框架，从债务人和债权人双重角度，尽快建立包括规模控制、预算管理、信用评级、债权人监管等在内的地方政府性债务管理制度和运行机制，防范风险。 加强地方政府性债务管理当务之急是管好政府融资平台。为简化政府融资程序，美国州、地政府偏好收益债券，但收益债券的最大特点在于风险内部化，在财政与单个收益债券之间设立了防火墙。以洛杉矶为例，该市规定，收益债券以项目的收费收入作为偿债来源，如果该项目收入不足以还本付息，地方政府不能动用其他收入弥补，债券持有人自担损失。但在我国，去年以来迅猛发展的政府融资平台，在促进经济增长的同时，风险也在不断积累。原因在于，这些平台大多依托财政，平台公司与政府之间未设任何防火墙，一旦平台公司出现风险，政府将承担相应责任。管理地方政府债务，应当借鉴美国经验，理顺政府与平台公司的关系，在二者之间设立防火墙，实现平台公司风险内部化。 应对金融危机，地方政府既要"积极"，又要顾及"风险"。除美国联邦政府出台建设美国债券这一刺激地方政府经济发展的积极财政政策外，美、加两国应对全球金融危机中，州（省）及地方政府作为有限，甚至有的地方政府债务规模和投资还在萎缩。这显然不利于所在国经济的全面复苏，但也不会给未来发展带来包袱。相比之下，我国各级地方政府却"积极"得多，不仅要执行中央政府的积极财政政策，还层层加码，一级比一级"积极"。这样做虽然有利于促进经济增长，但如果不加控制，积极过度，很可能埋下长期发展的隐患。因此，在实施积极财政政策的同时，如何合理发挥地方政府的作用需要慎重考虑。(财政部预算司考察团) 来源：中国财经报 时间：2009-12-01