2012年12月15日至16日召开的中央经济工作会议是在党的十八大闭幕后的一次重要会议,会议贯彻落实党的十八大精神,不仅对2013年我国经济工作做出了具体部署,而且还对未来我国经济工作提出了一系列新认识、新观点和新要求,中央经济工作会议精神不仅提出了经济工作的新理念,而且也是进行理论研究工作的重要认识基础;对研究未来经济发展取向及预测未来经济增长具有重要的理论意义和现实意义。
关于国际经济形势和我国战略机遇期
对2013年的国际经济形势,中央经济工作会议指出,形势依然错综复杂、充满变数,世界经济低速增长态势仍然延续,各种形式的保护主义明显抬头,潜在通胀和资产泡沫的压力加大,世界经济已由危机前的快速发展期进入深度转型调整期。
IMF于2012年10月份发布的最新一期《世界经济展望》将2012 年全球增长率预测值调低至3.3%,为2009 年衰退以来最低水平;同时预计2013年的增长仍将乏力,预测增长率仅为3.6%。面对严峻的经济形势,欧央行推出OMT(直接货币交易计划),即为欧洲版QE;美国推出QE3,加上之前的“扭曲操作”,每月释放的流动性达到850亿美元左右;日本央行再次扩大资产购买计划10万亿日元,购买资产总额增至55万亿日元。尽管这些措施一定程度上有助于改善全球经济复苏预期,缓解欧债对世界经济的冲击;但不会根本改变全球经济增长动力不足的局面。而且,流动性泛滥将推高国际市场大宗商品价格,加大通货膨胀压力和资产泡沫的增大。
为了防止美国经济再度下滑,2012年12月12日美联储决定加大量化宽松货币政策的力度。美国经济虽然渡过了“财政悬崖”风险,但就业不振、主权债务高悬和内外需不足依然困扰美国经济。欧洲和日本经济仍无明显起色的征兆。目前解决欧洲债务危机的政策治标不治本,多年累积的矛盾和财政赤字问题在短期内难以化解,实体经济不振加上不灵活的用工制度将继续影响欧洲国家的就业水平。日本社会人口老化等问题使经济缺乏内生动力,中日关系不睦也将影响日本经济。发达国家新技术革命虽然喷薄欲出,但距离大规模产业化并引领经济进入新一轮增长云路尚遥。受经济增长放缓和失业率居高不下等因素影响,全球金融危机爆发后各种保护主义有不断加强的趋势,成为世界经济复苏的绊脚石。会议指出,从国际环境看,我国发展仍处于重要战略机遇期的基本判断没有变,但我国战略机遇期的内涵和条件发生了很大变化。基本判断没有变的主要依据是:当今世界和平发展的时代主题没有变;世界多极化、经济全球化深入发展的趋势没有变;新兴市场国家和发展中国家整体实力增强,国际力量对比朝着有利于维护世界和平方向发展、保持国际形势总体稳定具备更多有利因素的条件没有变。特别是,当今世界已经是一个你中有我、我中有你的利益共同体,任何国家都不可能独善其身,各国都需要有同舟共济的认识,致力于建立一种平等均衡的合作伙伴关系。
同时,我们要准确判断战略机遇期内涵和条件的变化。自2009年开始,我国出口贸易结束了高速增长态势,贸易顺差明显减少,净出口对经济增长转为负贡献。特别是2012年我国进出口贸易增长速度不到7%。即便2013年情况会有好转,但基本上已不再可能重现21世纪前10年高速增长的局面。在不忽视外需的情况下,更多地依靠扩大内需来保持经济增长已成为必然的选择。与10年前相比,我国参与经济全球化、承接国际产业转移的某些有利条件,特别是劳动力成本低廉的优势已经明显弱化;劳动力无限供给的“人口红利”,在东部沿海发达地区正在发生趋势性转变。其他资源性产品的国际价格也明显升高,我国经济发展成本的上升制约了投资效益的提高,进而使经济高速增长态势面临结构性减速的新挑战。正是基于这些变化,中央经济工作会议指出,我们面临的机遇,不再是简单纳入全球分工体系、扩大出口、加快投资的传统机遇,而是倒逼我们扩大内需、提高创新能力、促进经济发展方式转变的新机遇。
一、关于经济工作的指导方针
1. 纠正了强调增长速度“快”的取向。党的十八大报告提出,要推动经济持续健康发展。中央经济工作会议进一步强调,我们要的是尊重经济规律,有质量、有效益、可持续的速度,对速度的这四个定位,与过去的要求有很大不同。以前讲“平稳较快”、“又好又快”,落实的结果都是“快”,现在把速度定位于质量、效益上,重申了尊重经济规律和可持续性。这种变化不是文字上的游戏,而是有着经济学和经济规律的依据。经济学的实证研究表明,世界上大多数经济体都经历或将经历“结构性增速”和“结构性减速”这两个过程。我国经济过去30多年平均增长速度达到9.8%,这是一个“结构性增速”的过程,其经济机理是生产要素结构和产业结构都推动“增速”。从生产要素看,劳动力增长和劳动参与率的提高、资源要素资本化和资本形成能力的增强、工业技术的广泛采用;从产业结构看,一次产业向效率更高的二次产业转型,这些经济活动都支撑了我国经济的高速增长。但现在这些因素都发生了变化,劳动参与率趋向下降、资本报酬递减导致资本投入亦呈下降之势、二次产业的技术创新面临瓶颈;产业结构缓慢向三次产业转型,但三次产业中的技术创新以及传统行业的效率提高都面临动力不足的挑战,这些因素都导致我国经济进入“结构性减速”阶段。今后一个时期我国经济将进入一个位于8%左右较以往略低的水平上。所以今后我国经济工作再强调“快”,已没有经济规律的依据,因此要追求实实在在,没有水分的增长,要强调质量和效益。什么是质量和效益,李克强副总理在经济社会发展和改革调研座谈会上指出:一是速度要实实在在,不要盲目攀比,不要有水分;二是要能增加就业;三是收入要和增长同步,让群众获得好处;四是速度和效益相匹配,没有效益就不可持续;五是能源资源环境可支撑,在环境优化中实现发展。可见,可持续不仅仅是指环境生态,也包括经济效益的提高。
2. 明确了宏观调控政策的目的性。中央经济工作会议再次重申实施积极的财政政策和稳健的货币政策,对于实施宏观调控的这两大政策,虽然没有提出更新的提法,但很明显,这两大政策的目的与以往相比已经有了很大不同。过去实施这两大政策的目的是为了“平稳较快”,现在实施的目的是为了质量和效益。其目标可以用“稳速增效”来概括。就是说经济增长的速度稳定在潜在增长率区间并依据它的趋势变化进行增速目标的调整。这两大政策不刻意追求超越潜在增长率,而是要在遵循经济规律的基础上,把提高质量、降低成本、提升劳动生产率和可持续放在更重要的位置上。这样才有可能把注意力放在高度重视财政金融领域存在的风险隐患上,坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。
二、关于转变经济发展方式和调整经济结构
1. 强调“培育”消费增长点。十八大报告提出,转变经济发展方式必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点。如何改善需求结构,中央经济工作会议的精神是,要牢牢把握扩大内需这一战略基点,培育一批拉动力强的消费增长点。
从需求结构看,长期以来经济增长对投资的依赖程度偏高,尚未形成以消费拉动为主的增长特征。虽然在2012年前三季度,消费和投资在我国GDP7.7%的增长中分别贡献了4.2个和3.9个百分点,5年来首次出现消费对经济增长贡献率超过投资的情况,但“投资驱动型增长”的特征仍然非常突出。当然改变这种需求结构需要遵循客观经济规律,不能拔苗助长。当务之急是要“培育”新的消费增长点。什么是新的消费热点? 前几年主要依靠房地产和汽车消费带动,但此次会议提出,“要继续坚持房地产市场调控政策不动摇”。加上许多城市采取了限购、限行等政策,这将抑制汽车消费的势头。基于住行消费龙头短期内受阻,必须要培育新的具有重大拉动作用的消费增长点。那么,未来可能的消费热点主要集中在网购消费、医疗保健、文化教育、旅游休闲以及养老养生等服务消费领域。
在处理消费拉动和投资拉动的关系上,党的十七大报告曾用“协调拉动”的表述,这次中央经济工作会议则明确地定义了这两者的关系,消费拉动是基础作用,投资拉动是关键作用。这既是我国经济建设的特点,也是对经济规律的认识。我国是发展中国家,基础设施和国土整治建设需要相当长的时期才能满足经济社会发展的基本需要,客观上需要保持较长时期的投资带动功能;我国的社会主义经济性质又使国家保持了较强的宏观调控功能,可以使投资在较短时间内发挥作用,因此这是一个快变量,可以起关键作用。而我国经济增长的目的又是为了满足广大人民群众不断增长的物质和服务产品的需要,因此消费增长是基础;但消费能力的培养以及良好消费环境的形成,则需要诸多条件的形成,因此这又是个慢变量。慢变量需要不断努力,长期“培育”;快变量需要恰到好处、长短利益兼顾。为此,会议提出要增加并引导民间投资,同时在打基础、利长远、惠民生、又不会造成重复建设的基础设施领域加大公共投资力度。这种投资结构的安排既体现了提高质量效益的经济目标,又把当前与长远的利益考虑结合起来,并使经济活动的快变量能够成为促进经济活动的慢变量加速形成的重要因素。
2. 以化解产能过剩作为调整产业结构的工作重点。产业结构调整在以往更多地理解为主要是从第二产业向第三产业转移,从工业经济为主的经济结构向以服务经济为主的经济结构转型。因此也出现了一些违反经济规律,盲目发展服务业的现象。一些适宜继续发展工业经济的中小城市和中西部地区也盲目提出超前的口号,许多城市都以国内“金融中心”为产业转移的第一奋斗目标。结果服务业在整个国民经济中的比重并没有因为口号超前而出现大幅度提高,个别地方反而由于盲目发展陷入经济效率下降、政府负债上升的困境。此次会议则明确提出了要充分利用金融危机形成的倒逼机制,把化解产能过剩矛盾作为深化产业结构战略性调整的工作重点。这个提法的重大改变是符合经济规律的。我国工业化过程仍在继续,虽然极少数特大城市的经济结构已从工业经济转向服务经济为主,但就全国总体而言,工业经济的发展仍有很大空间,中西部工业化发展方兴未艾,包括沿海和大城市向中西部的工业转移,因此从全国统计看,服务业在国民经济中的比重不可能上升太快。经济研究表明,第二产业效率持续提高的生命周期要长于第三产业,因此多数发达国家在现代化进程中,工业比重和工业就业比重最高的现象都长达百年以上,时间最短的日本也达到50年左右。我国第三产业比第二产业的现代化程度要低一些,与世界先进水平的差距更大一些,在传统服务业未得到改造、社会分工和技术未有突破性进展的情况下,盲目发展服务业将导致资源浪费和效率下降。
强调第二产业继续发展的合理性并不意味着可以忽视该产业健康发展的问题。由于我国工业经济中先进技术的采用还不普及,技术改造和设备更新的速度都仍然落后,资源和能源消耗都比较高,对比发达国家差距甚大,淘汰落后产能和抑制产能过剩一直是我国工业结构面临的难题。2012年前3季度我国单位GDP 能耗下降只达到3.4%。预计2013年产能过剩问题有可能会进一步加剧,以钢铁、船舶为代表的重化工业的困难仍将持续,淘汰落后产能、抑制过剩产能的任务依然艰巨。因此把产业结构调整的重点放在化解产能过剩上,既有长远的考虑,也有很强的现实针对性。化解产能过剩,不仅要发挥政府作用,更要发挥企业家的才能。政府只能通过行政手段淘汰一批,而发挥企业家的才能则可以通过扩大内需消化一批、通过企业兼并重组整合一批、通过走到中西部或海外转移一批。因此要通盘考虑这四个一批的调整方案,扎实推进产业结构的战略性调整。
3. 强调提高城镇化质量。会议肯定了城镇化是扩大内需的最大潜力所在。我国城镇化率每提高1个百分点,由于城市人口的消费是农村的2.7倍到3倍,将最终拉动消费增长约1.6个百分点。如果通过改革使进入城市的农民的消费潜能完全释放,则城镇化对中国经济增长的贡献还将增加至少1~2个百分点。围绕城镇化布局发展的各类基础设施投资,无论是修路架桥,建学校造医院,“水、电、气、邮、网、信、银”等基础配套,抑或是盖住宅建商场,都将带动几十个行业上百个制造业部门联动受益不仅创造大量就业机会,也能为政府提供可观税收。怎样提高我国城镇化质量? 会议要求,首先要构建科学合理的城市格局。这包括:(1)优化城市体系结构、要大中小城市和小城镇并举、城市群科学布局;(2)优化城市地区结构、东中西部城市分布要有均衡考虑;(3)优化城市空间功能结构,即与区域经济发展和产业布局紧密衔接,与资源环境承载能力相适应。其次,要有序推进农业转移人口市民化。很多农民工虽然生活、工作在城镇,但并没有在城镇落户,也没有享受到城镇居民同等的公共服务和社会保障,还不能算是真正意义上的城镇居民。按照国家统计局统计,城镇化率比实际城镇化率要“虚高”11.8~16.3个百分点。因此使农业转移人口市民化是一项重要任务,也是长期艰巨的任务。再次,是特别强调走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路,把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。
三、关于“三农问题”和加强民生保障
会议强调全党都要高度重视“三农”问题。首先要把粮食供给安全摆在首位。正如习近平总书记所说,我国有13亿人口,只有把饭碗牢牢端在自己手中才能保持社会大局稳定。2012年我国粮食总产量达到58957 万吨,比上年增产1836 万吨,增长3.2%,实现九连增。但当年粮食进口也出现明显增加,前10个月进口小麦、玉米、大米三种粮食比上年同期增加929万吨。这既有因国际价格下降,实行进口调剂的因素,也有国内需求上升的因素。因此对粮食安全问题始终应警钟长鸣。其次是要提高农业综合生产能力。通过加大投入提升农业物质技术装备和科技服务水平。再次是要稳定强农惠农和富农政策。这包括国家的各项政策支持和经费投入,更重要的是创新农业经营体制,增强造血机能。怎样加快发展现代农业,就是要按照十八大报告中提出的,(1)培育新型经营主体;(2)构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系;(3)改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例;(4)促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
十八大报告指出,城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。由于农业农村发展进入新阶段,呈现主要农产品供求关系趋紧、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。因此,要处理好工业化城镇化与巩固农业基础、实现农业现代化的关系。要坚持三化同步,就是要坚定不移地走统筹城乡,城镇化、工业化和农业现代化协同推进的城镇化道路。我国的工业化、城镇化和农业现代化与全面建成小康社会和实现现代化是同一历史过程,三者相辅相成,必须同步推进。
如何加强民生保障,会议提出了新的精神。这就是“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”。“守住底线”应是我国民生保障的基本特点,在我国社会主义初级阶段的条件下,社会保障只能实行低水平、广覆盖,不能搞欧洲国家的高福利制度。需要指出,这个“底线”已经是新历史起点上的“底线”。2012年民生领域财政支出大幅度增加。在经济减速比较困难的情况下,仍有23个省区市上调了最低工资标准,平均上调幅度为20.3%。根据最新数据统计显示,月最低工资标准最高的是深圳为1500元,其次是浙江为1470元,第三位是上海为1450元。小时最低工资标准最高的是北京为15.2元,其次是新疆为13.4元,第三位是深圳为13.3元。从2008年到2012年的5年间,全国最低工资标准年均增幅12.6%。在保障性住房方面,2012年1~10月份,全国城镇保障性安居工程新开工722万套,完成了全年700万套目标的103.1%;1~10月份,基本建成505万套,完成全年建成500万套目标101%。1~11月,全国财政性住房保障支出3688亿元,同比增长16.8%,低于财政支出平均增速1.1个百分点,其中,保障性安居工程支出2541 亿元,同比增长20.4%,高于财政支出平均增速2.5个百分点。可见,这个“底线”已经不低,今后的政策重点是保障低收入群众和扩大就业,通过扩大就业来提高社会的总体福利水平。对于目前已经实行的养老保险和医疗保险制度,主要任务是完善,即解决转移接续和提高统筹层次等问题。在舆论上,要加强引导,要反对各种不切实际的、主张经济福利大跃进的、蛊惑人心的口号和提法。引导广大群众通过勤劳致富来改善生活,使全社会都树立改善民生既需要党和政府的关怀,更需要人民群众自身奋斗的观念。
四、关于深化经济体制改革和扩大开放
十八届一中全会后,党的新领导层不断发出“改革是中国最大的红利”的言论和观点,此次中央经济工作会议就全面深化经济体制改革和扩大开放做出了新的部署。
首先重申,坚持社会主义市场经济的改革方向不动摇。这为未来改革任务规定了基本方向。其次,提出要增强改革的系统性、整体性、协同性,以更大的政治勇气和智慧推动下一步改革。从改革的方式来看,既要进行顶层设计和总体规划,又要尊重地方的实践探索和人民群众的首创精神;鼓励大胆探索、勇于开拓。要坚持有效的改革路径,允许摸着石头过河。再次,我国改革的最大特点是渐进式改革,一般很少设定时间表,而此次会议要求,明确提出改革总体方案、路线图、时间表。关于改革的领域,会议没有公开阐述,只是提出了总体要求。可以体会出,会议关于改革的部署是坚持马克思主义认识论和务实的。认识来源于实践,从感性认识到理性认识,再以理性认识来指导实践,并不断循环和往复,这是马克思主义的认识论。改革开放一开始是摸着石头过河,这是坚持实践第一的观点,经过30多年的实践,我们已经积累了许多理性认识,因此需要顶层设计和总体规划,这是以理论认识来指导实践,也是符合马克思主义认识论的,但是新的实践不仅需要理论指导,也需要有新的突破,因此还需要坚持实践先行,而且理论也需要新实践的检验;摸着石头过河的实践观点就依然有着强大的生命力,而且,只有通过实践验证了的改革举措才能证明是有效的改革路径。关于改革的内容,会议只提出,一方面要落实好已经出台的改革措施,另一方面,要从解决当前突出的矛盾出发,及时推出改革新举措。这种部署显然是很务实的。
关于扩大开放,会议对当前需要明确的问题做出了指导。首先是关于2013年我国对外贸易的指导思想。会议没有就增长速度做出描述,对商品出口贸易提出了要稳定和扩大国际市场份额,同时发挥进口对结构调整的支持作用。2012年世界贸易增长速度总体趋向下降,世界贸易组织预计,增长速度下滑为2.5%,2012年我国进出口贸易增长速度大约只达到接近7%左右,其中,出口贸易增长速度接近8%;当年出口占国际市场份额将接近12%,比上年提高0.5个百分点,这个趋势无论2013年贸易增长速度加快与否都基本不会改变,因此提出这个目标是实事求是的。世界进口贸易在2012年下滑的原因既有需求问题,也有价格问题,因此2013年的进口贸易增长速度也是很不确定的,会议要求进口贸易对我国经济的贡献主要在于支持调整结构既是新要求,也符合我国对外贸易的实际状况。其次,就对外投资问题提出了要求。关于引进外资,2012年我国吸引外商直接投资预计可达1100亿美元,有望超过美国,成为世界第一。会议只提出要稳定利用外资规模,重点是要保护外商投资权益和知识产权保护,目的在于进一步改善国内的投资环境。对中国企业走出去,提出要扩大。从这几年趋势看,投资额不断增长,预计2013年将继续增长。
作者：裴长洪
来源：《经济学动态》2013年第2期