李京文：中国城市化进程回顾与前瞻

　　城市的发展不能是为了领导人的“政绩”，不能盲目求大求“洋”，必须科学发展，首先要以人为本，城市的产生与发展都来自于人的需要。这种需要成为人创建与建设城市的根本动力。城市应该怎么样发展？

　　起步艰难，道路曲折，成绩巨大

　　新中国成立60周年来，华夏大地沧桑巨变，昔日落后的中国城市化在旧中国经济落后，城市衰败，国家贫穷的基础上经过恢复、发展、停滞与稳步发展诸阶段，逐步走向加速发展时期，在此期间取得了很大成绩。1949年，中国的城市化率为10.6%，到2008年，已经上升到45.68%，全国城镇人口达到6.066亿人，全国已建成较发达的城市体系。城市化水平有了很大提高，城市经济和社会有了很大发展，人民生活水平也有了很大提高，城乡人民的住宅面积都有了大幅增长。我国城市化发展大体经历了以下几个时期：

　　1.城市恢复与稳步发展时期(1949年～1957年)。在这个时期，国民经济正在恢复与稳定发展，我国从1953年起执行第一个五年计划开始了大规模经济建设，同时也提出了变消费城市为生产城市的任务。在重点城市安排了重点建设项目，包括由苏联援建的156项重大工业建设项目，城市基础设施改造与新建项目，城市人口也相应增加，这几年城市化率年均增长0.59个百分点，到1958年，初步形成了以北京、天津、上海、广州、武汉、沈阳、哈尔滨、西安、重庆等为代表的一批大型和超大型城市，城市化水平为15.39%。

　　2.1958年～1977年是城市化的停滞阶段，这个时期经历了大跃进和文化大革命，受左倾思想的影响，生产力发展受到严重制约，经济、社会发展受阻甚至倒退，这也直接限制了城市的发展，加速了二元经济的发展，在近20年的时间里，城市人口仅增加了1.2个百分点，城市数量也只是增加了十多个中小城市。城市化水平先由16.25%上升到1960年的19.75%，到1965年为19.82%。

　　3.1978年起，中国开始实行改革开放的政策，中国的城市化也进入了快速推进的时期。由于党中央确定了改革开放并推进经济发展的方针，把工作重点转移到经济建设上面来。城市的产业结构得到重大调整，第三产业加快发展，第二产业也作了较大调整，实行“农、轻、重”的方针，以及科技、教育、文化的加快发展，这些都极大地促进了城市的发展。不仅城市的数量增多，而且城市的现代化水平和居民的素质与生活方式也有了巨大变化。在1966～1977年间，由于“文化大革命”的影响，我国经济受到严重破坏，城市化进程基本停滞，城市化水平下降了0.31个百分点，直到“文化大革命”结束，中国经济和城市化才重新进入正轨，在1978年～1996年间，城市化水平由17.92%提高到30.43%，年均增长率为0.76个百分点，比同期世界平均城市化率还高一倍。1997～2008年，城市化水平提高更快，年均增幅是前20年的两倍。到2008年底，我国城市数量已达到655个，城市化率达到45.68%。

　　我国城市化水平的提高，对我国经济社会的发展起了重大的推动作用。

　　第一，推动产业结构的优化和生产效率的提高，由于城市规模效益不断显现，我国的国民经济逐步由农业为主转变为以工业为主导，最后以第三产业为主导，一、二、三产业协调发展的产业结构。2008年，我国三个产业的结构比例为1∶4.29∶3.54。

　　第二，推动了铁路、公路、航空、水路和供水、供电、供热等基础设施以及大、中、小学校、科研院所、图书馆、博物馆等基础设施的建设，推动了房地产业的发展，从而有力拉动了内需的增长，也极大的推动消费的增长。按模型测算，城市化率每增加一个百分点，最终消费将增长1.6个百分点，同时城市化也是解决中国城乡差距、收入分配不均的有效手段。

　　第三，有力地扩大了就业。城市的兴起带动了建筑业、餐饮业、商务业、旅游业等服务业的发展，就业岗位大幅度增加，城市对各类职工的大量需求带动了农村人口大量向城市移动，为推进城市化率和城市的发展做出了巨大的贡献。反过来，也缓解了农村土地不足，农民收入低的压力，为农村土地的规模化经营创造了条件，大力促进了农业生产的集约化，提高了农民的生活水平。

　　总之，我国城市的发展，对我国经济社会的发展起了极大的推动作用，目前，城市在国民经济发展中已经居于主导地位。我国GDP总值的70%，税收的80%，均来自城市。国家和各地区的政治、经济、文化中心都是各地区大型、特大型城市。

　　我国城市发展中存在的问题

　　我国的城市化已经有了很大的发展，但是也存在不少问题，归纳起来，主要有：

　　1.由于各种原因，城市化的水平还落后于工业化的发展，在某些时期，也落后于国际平均水平。城市化和工业化是一个国家现代化进程中密切关联的两个方面，一般来讲，工业化是城市化的经济基础，工业化会带动城市化，而城市化又会反过来促进工业化的实现，因此他们应该是协调并进的。哪一个方面发展过快或者过慢，都是不合理的。1949～1957年间，我国工业化起步并稳步发展，我国的城市化水平也在稳步提升，年均城市化水平增速为0.59%，两者的关系是比较协调的。但是从1958年开始，先是经历了工业大跃进，后又因为三年的自然灾害和工业大调整，之后又经历了文化大革命的十年浩劫，使得经济结构遭到严重破坏，工业化受阻，城市化也停滞了。直到1978年改革开放后，工业现代化的进程才恢复正常，第二产业得到了迅速调整，第三产业发展加快，城市化也随之加快，农村人口开始大批向城市转移。

　　从1953年起，中国开始大规模工业建设，同时围绕着工业化有重点的建设城市，并强调“城市建设上要反对分散主义”。对不同的城市采取了不同的建设方针。大体上可以分为四类：(1)有重点工业建设任务的新工业城市；(2)扩建城市；(3)局部扩建城市；(4)一般中小城市。

　　从1958年开始，全国在“大跃进、大炼钢铁”的影响下，农民大量进城，城市人口剧增，全国城镇人口由1957年的9949万人增加为1958年的13073万人，分别占全国总人口的15.4%和19.8%。全国城市数量也剧增，1957年底为177个，1960年为199个，1961年又增加为208个。结果，由于工业建设规模过大，城市化发展过快，大大超过了国力可能承受的限度，严重影响了工业建设和人民生活水平。

　　因此，1961年中共中央决定实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，做出调整工业项目、压缩城市人口、撤销不够条件的市镇建制的决定。经过几年调整，全国的经济形势趋于好转，城市化也逐步转上正轨，到1964年底，建制市由208个减少为169个，但在“文化大革命”中又遭受了新的挫折。如出现了大批资源贫乏交通不便的中小城市，实行所谓“山散洞”的建设方针，大大延误了我国工业化、城市化的进程，甚至出现了把城市变为农村，以达到“消灭城乡差别”的逆历史潮流的做法。

　　直到1978年党的十一届三中全会决定实行“改革开放”方针以后，中国的城市化才步入正轨。在20世纪90年代，主要是弥补市政建设和住宅建设的“欠账”，加快第三产业发展。到20世纪末至21世纪初，随着国民经济体制由计划经济转变为“社会主义市场经济”，城市建设进入了提高国际竞争力，加快城市建设的阶段，并于21世纪进入统筹城乡发展，加速城市化的新阶段。从20世纪90年代初到21世纪初，中国经济进入了高速增长期，同时也进入了城市化和城市建设的最好最快时期，到目前，我国已经拥有48%的城市人口，城市的发展带动了经济的高速增长，改善了人民的生活质量，同时，城市也逐渐实现了现代化。

　　如果按照工业化与城市化发展的情况进行比较，中国的城市化还是比工业化滞后。例如，1996年中国城市化率与工业化率(工业增加值占GDP的比重)之比仅为0.96，远远低于国际上关于该比率合理水平1.4～2.5的指数。目前中国有总人口的46%居住在城镇，远低于发达国家85%的水平，也低于世界平均55%的水平，这也说明中国的城市化还有很大空间。

　　在进行城市化国际比较时，需要剔除各国发展阶段及汇率的影响，因此，多用购买力平价来计算人均GDP，和人均GDP大体相同国家相比较，中国的城市化率也仅仅是大体相当，但仍稍微滞后。例如，1999年人均GDP为600～1000美元的国家有喀麦隆、印度尼西亚、安哥拉、中国、斯里兰卡等国家，1999年除中国外的这些国家的城市化平均水平为42%，中国只有32%。

　　2.在城市化进程中，过分注重数量和规模，而忽视质量与效率，只要速度和规模，不要质量和效益，不顾成本。有的城市人口过度聚集，超过了城市资源与环境的承载能力，造成了极大的浪费，城市生态平衡失调，人均自然资源日益减少，交通拥挤，居住条件恶化，各种废弃物大量排放，造成水体、空气污染，环境恶化，严重危害人民的身体健康。

　　在城市化道路的选择上，根据我国国情，必须遵循科学发展观的要求，走集约型城市化的模式，坚持以大城市为主导，大、中城市为主体，小城市和小城镇为基础、布局集中、城镇密集、用地节约的城市化之路。大城市是一个国家或地区的政治、经济、文化、教育、信息和对外交往的中心，大城市具有规模经济、集约经济和循环经济的优势，具有扩散和辐射的较大功能，能带动区域经济的发展，经济全球化的背景下，大城市也是参加经济全球化和国际竞争与合作的主要成员，因此，我国的城市化要加强大城市、特大城市的培养与发展，建成大、中、小城市和小城镇相结合的城市体系，对中、小城市和城镇，也要注意扶植他们的发展，特别是目前，一些大城市和特大城市，资源环境已经不堪重负，今后城市化的重点应放在中、小城市和小城镇上。

　　3.城市化中的资源、环境约束日益加剧。中国人口众多，但资源贫乏，特别是水资源、耕地资源和能源资源严重不足，严重制约我国的经济发展和城市化进程，例如水资源，人均拥有量仅为世界平均水平的1/4，而且地区分配不平衡，南多北少，与人口、资源分布不协调，目前缺水城市已多达200多个。再者，中国的耕地面积也严重短缺，人均只有世界平均水平的1/3。中国的生态环境也很脆弱，水土流失、土地沙化都相当严重。草地退化、土地沙化、碱化面积不断增加，对城市化的约束日益加剧。

　　特别是城市用地失控。据专家估算，目前我国城市人均用地130平方米，而发达国家人均为82.4平方米。这主要是由于我国曾一度大力提倡发展小城市、小城镇而造成的。因为发展小城镇为城市化中成本最高的一种发展模式。发展小城镇吸纳一个居民的平均成本比人口百万城市高6～8倍，尤其是近几年有的城市贪大求快造成的浪费更大。许多城市(既有大城市，也有小城市)都在建大广场、大马路、大高楼、大草坪，建设主题公园、音乐喷泉、大型雕塑等标志性建筑，还有的城市在搞建筑时不再考虑经济性指标，不再注意节能、节水，而是追求奇形怪状，什么斜楼、空顶，既不美观，更不节约，致使我国单位建筑面积能耗比发达国家高30%以上，而污水回收率仅达发达国家的25%，目前，我国城乡建筑95%属于高耗能建筑。由于不顾建筑质量因而许多城市的建筑物寿命缩短的现象也比比皆是，本来国家规定一般建筑物使用寿命为50～60年，实际只有30年。更令人不解的是，有的城市竟然将上述问题严重的建筑物评选为“优秀建筑”而加以提倡！

　　中国城市化空间布局(城市结构)特征

　　我国城市化过程中，逐渐形成了具有自己特色的空间布局与城市结构。目前，特大城市占城市总数的8.85%，大城市占12.52%，中等城市和小城市各占35.42%和43.21%，即特大城市和中等城市各占1/3，大城市和小城市各占1/3。具体讲，人口100万及以上的城市58座，占城市总数的8.85%，人口50万～100万的城市82座，比重为32%，小城镇人口为8581万人，比重为31.85%。总的看，我国已经初步形成以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的城市体系。这个城市体系有以下几个特点：

　　1.近代逐渐形成的几个巨型城市及其辐射区已成为国家经济、社会发展的中心。在我国已有的大城市中，已形成几个巨型城市区，包括长江三角洲、珠江三角洲、京津唐、辽中南、山东半岛、海峡西岸等六大巨型城市区。其总面积占全国国土面积的12.38%，人口占全国的22%，产出GDP占50.01%，引进外资占全国的78.86%，进出口总额占87.33%，人口密度和人均GDP均在全国前列。

　　2.中国城市空间布局的第二个特点是城市在各省、市、区中的分布很不均衡。1990年前，中国城市在地区上的密度是北高南低，但1990年后，广东、海南、福建、浙江、江苏、黑龙江、吉林等省的城市化水平加快提高，而北京、天津、内蒙古等市、区的城市人口增长率下降，导致我国地区城市化的趋势逐渐改变为2000年的东高西低。

　　2006年，中国大陆31个省、市、区中，城市密度(城市/平方公里)最高的是京、津、沪三个直辖市，其他则为：山东(3.2)，广东(2.24)，河南(2.38)，海南(2.35)，辽宁(2.07)，湖北(2.00)，福建(1.92)，安徽(1.92)河北(1.61)，山西(1.47)，吉林(1.56)，湖南(1.38)，江西(1.31)，宁夏(1.06)，贵州(0.76)，青海(0.04)，以下依次为广西、陕西、黑龙江、四川、甘肃、新疆、西藏。

　　3.各省、市、区的城市化分布差异也相当大。例如江苏、山东、浙江每万平方公里有城市3.2～3.8个，广东、河南、辽宁、湖北、海南则为1.9～2.5个，而河北(含京、津)、吉林、山西、湖南、江西、宁夏、广西、等省区则只有0.9～1.8个，贵州、陕西、黑龙江、四川(含重庆)、则只有0.5～0.8个，云南、甘肃只有0.5个，新疆、内蒙古、青海、西藏等省区不到0.2个。

　　归纳起来，我国城市目前主要集中分布在东部沿海地区，而中、西部地区城市分布相当稀疏。

　　我国城市发展的趋势与前景展望

　　1.世界城市化的新现象和新趋势

　　17世纪工业革命以来，世界各国相继进入城市化时期，到20世纪末(1999年)，世界各国平均城市化率为46%，其中，高收入国家为77%，中等收入国家为50%，低收入国家为31%。低收入国家和中等收入国家平均为41%。在此过程中，世界城市化的普遍规律是人口和经济活动由农村向城市集中，规模由小到大，城市郊区则发展缓慢，成为城市中心区的依附和预留空间，逐渐形成和拉大城乡差距和隔阂，而城市中心区则出现了诸如交通堵塞、住房紧张、污染严重、治安不良等“城市病”。因此，各国开始寻求新的发展道路，形成了城市化的新模式、新趋势。它们是城市发展开始出现分散趋势、城郊及周边地区发展加快，甚至成为城市化的主导力量，形成与城市中心区并驾齐驱的“卫星城镇”或“城市次中心”。它们与城市中心区相互联系、相互补充，形成城乡密切联系互补、实现城乡一体化、优化资源配置促进区域经济更快发展和城市化加速发展的新局面。在有的发达国家里，甚至已经消失了城乡边界。

　　2.中国已进入加速城市化时期

　　2008年由美国房贷引发的全球金融危机把世界拖入了1923年以来全球最严重的经济危机，世界各国都损失很大，中国也不能幸免，国际组织和各国政府都采取了应对措施，到2009年，世界多数国家出现了复苏现象。中国由于经济基础较为扎实，政府采取“保增长、惠民生、调结构、稳发展”的应对措施，在世界各国中领先走出了危机。经济开始稳定发展，保持较快增长已有一定基础，但是面临的困难仍然不少，必须加快实现增长方式的转变，把主要依靠出口和投资转变为主要依靠内需，提高发展的质量和效益。当前经济稳定发展的主要动力一是加快技术进步，提高创新能力，二是加快城镇化水平，把数亿农民转化为市民，提高国民、特别是农民的收入水平和购买力。

　　如果每年城镇化水平提高一个百分点，每年农村就有1000万～1200万农民进入城市，不仅大大推进工业和服务业的发展，而且大大促进城市化率的提高，据预测，到2020年，中国将有50%的人口居住在城市，2050年则有75%的人口居住在城市，即城市化率达到50%及以上。

　　我国城市化的另一重要趋势是更加注重城市发展与生态效益，着重发展“低碳城市”或者“绿色城市”，即发展那些消耗较少能源、排放较少的二氧化碳和其他污染物，居民享有较多的新鲜空气和洁净水，传染病发病率较低的城市及地区。

　　城市化的另一个重要趋势是将形成一大批城市密集区或城市群，这是因为它们的集聚效应更大，辐射功能更强，对周边地区的带动能力更强。城市密集区的人口密度很大，一般在500万人/平方公里以上，人均GDP在10万元以上，一个密集区GDP一般近3000亿元，固定资产投资年650亿元以上，引进外资约20亿美元。城市群的上述指标一般略低于城市密集区。目前，东部地区的特大城市为中心的城市密集区和城市群已初步显现，如珠江三角洲、长江三角洲、京津唐、辽中南、胶济沿线、闽东南等六大城市密集区。而在西部，由于人口密度和经济社会发展水平较低，生态环境脆弱，城市化水平较低，目前我国城市化仍应以工业化为目标，走以发展中、小城市为重点的集中型城市化道路，在中西部地区要加大改造发展现有中心城市使其成为大城市的力度，并重点发展县城和地区行政中心，形成一批有活力的中小城市。

　　我国未来城市化过程中应遵循的原则

　　第一，城市的发展不能是为了领导人的“政绩”，不能盲目求大求“洋”，必须科学发展，首先要以人为本，城市的产生与发展都来自于人的需要。这种需要成为人创建与建设城市的根本动力。城市应该怎么样发展?它的内容应该与生活在或者即将生活在这个城市里的人们的生存与发展需求相适应，这些需求是丰富多彩的，它们涵盖了城市社会、经济、政治、文化、社会环境等诸多方面。但长期以来，我们把城市的发展只同经济规模和产业发展联系起来，只同城市的GDP联系起来，因此就出现了追求速度、追求规模而忽视质量和效益的现象。国内外的经验一再证明，城市经济规模和发展速度固然重要，但城市发展中最重要的因素是人，是人的需求的满足程度和人的综合素质的提高，不能把城市GDP增长速度的提高和经济规模的扩大简单的等同于城市水平的提高。

　　其次，一个城市经济增长的真正动力是来自人的创造，也来自有才能并充满创意的人群聚集在一起而产生的能量。因此城市的发展应体现为建成一个适宜就业、适宜居住的高品质的城市。这是怎样的城市呢?美国著名学者理查德·弗罗里达在他的著作《你属于哪座城市?》里面写道：“人们在选择自己生活的城市时看得最重要的因素包括：安全、属于创业的企业发展、有培养下一代的良好环境、优美的物质条件(公共设施、文化设施等)；高的社会开放度和包容度；有良好的教育、医疗、住房、交通等基础服务；有广泛参与决策的机会，有高素质高效率的城市领导者，等等”。

　　第三，要发挥政府在城市化中的引领和调控作用。“城市化”既是市场经济发展的必然要求，也必须在政府的统筹安排、正确引导与调控下来实现。主要是创造一个科学发展的环境，构建一个城市、土地、产业和社会等各方面、各部分相互协调发展的规划管理平台，确保空间资源充分利用的正确管理和自然资源与环境的保护与科学管理，特别是城市的发展与建设必须在全面规划的基础上展开。同时，还必须构建一个民主科学的决策平台，让广大市民特别是他们的代表能广泛参与到城市发展的规划与实施中去，使城市由人民自己来建设。

　　第四，加快市政公用企业和城市政府在财政、信息方面的改革，妥善解决城市基础设施建设的投资、融资，完善城市的硬件建设。基础设施是城市赖以存在和发展的硬件，在中国城市化快速推进的过程中，基础设施建设任务很重，投资需求很大。初步测算，未来10年中国城市基础设施投资为16～20亿元，取其中数为18亿元。如此庞大的投资，采用目前严重依赖土地的融资模式，很难实现这项重任。同时，由地方政府支持的融资平台的风险也越来越大。为了妥善解决未来城市的基础设施的投资的需求，并有效控制风险，根本出路还是在改革，包括加快市政公用企业改革，以及市政公用事业价格形成机制，并在此基础上探索国际上通行的发行市政债券，资产证券化，基础实施投资基金等融资模式创新。

　　第五，城市的发展除了依赖物质条件的完善外，还必须营造良好的法制环境。这是吸引投资项目合作的关键。