完善地方税体系已是当前深化财税体制改革的重要内容。现行体制下，营业税在地方税体系中扮演着重要角色。但是，随着“营改增”的深入，地方税收收入也将难以再依靠营业税。
2012年开始的“营改增”试点，为了保证地方财政收入，采取了将新增增值税收入划归地方的做法。但是，这种做法只能是暂时的，不具有可持续性。
第一，行业间的界限越来越模糊。沿用过渡办法，来自于“营改增”试点行业的增值税收入归属地方。但现实中，企业从事的是服务业还是制造业或某个具体的行业，界限不是特别清楚。中央和地方税源争夺问题很难避免。那些收入属于新增增值税收入在很大程度上取决于行业属性，但行业归属实际上是可以变动的。无论对于中央还是地方来说，以此划分税收收入，都只会给现实工作带来不必要的麻烦。
第二，企业“税收筹划”也会导致税收收入的流失。从现实来看，涵盖了从上游到下游的各个行业的纵向一体化企业，或者是同时适用多个行业不同税率的企业，或者是关联企业，就可能充分利用多税率留下的“漏洞”，通过转让定价等方式，将税负转移到低税率行业，从而逃避税收，造成税收流失。从试点行业可以适用11%和6%较低税率的现实来看，试点将进一步驱使企业适用低税率，其结果是这样的分配格局将有利于地方。这种分配格局对中央不利，不仅会造成中央税收收入的流失，还会导致税收总收入的流失，势必要求现有过渡性办法的调整。
由此看来，完善地方税体系势必要求地方寻找新的主体税种，消费税正是在这个时候进入人们视野的。实际上，可供选择项有许多。有的建议改造增值税，降低增值税税率，腾出空间开征零售税，作为地方税；有的则认为可将消费税转移到零售环节征收，将消费税改造为地方税。
零售税实质上是消费税，属于一般消费税。前一看法势必造成一般消费税与现行的特别消费税平行的局面。开征新的零售税，还会遇到新税开征立法难题，不宜作为地方税体系系完善的首选。这两种主张都认为，改革后，地方政府会更重视消费，而不是像现在这样重视生产，有利于经济发展方式的加快转变。实际上，即使这么改，转变经济发展方式的目标也不一定会实现。消费必须建立在生产的前提之下，没有生产，就没有收入，也就无所谓消费。后一看法还有其他问题，下文一一分析。
消费税能否取代当前的营业税，要对二者进行比较。2012年，营业税收入15747.64亿元，占各项税收收入的15.65%。中央营业税收入204.73亿元，扣除之后，地方营业税收入15542.91亿元，占各项税收收入的15.45%。同期，国内消费税7875.58亿元，占各项税收收入的7.83%；进口消费品消费税959.60亿元，占各项税收收入的0.95%。消费税收入占税收总收入的比例为8.78%。2012年，实质上属于消费税的车辆购置税2228.91亿元，占各项税收收入的2.22%。国内消费税、进口消费品消费税、车辆购置税共占各项税收收入的11%，比营业税收入占比少4.45％。如扣除进口消费品消费税，消费税收入占比比营业税少5.41％。（数据来源:国家统计局网站、《中国税务年鉴2013》）
征税环节前移的消费税取代营业税从数量上看基本可行，但从结构上看有着重大问题。将消费税转移到零售环节征收，因零售价和出厂价及批发价之差，计税依据的扩大可以带来更多的消费税收入。但是，消费税收入的潜力能有多少可以转化为实际税收还存在不确定性因素。需要确定是哪些消费品提供了主要税收收入。向零售环节转移，提高多少税收，与消费品的出厂价和零售价之差密切相关。价差是动态变化的。在中央“八项规定”出台之前，高档白酒出厂价与零售价差距较大。现在，价差已大幅度缩小。未来，价差仍会随市场变化而变化。以零售价为依据课征消费税，虽有税收潜力，但收入的实现还需考虑直面两个问题：一是税负上升是否消费者愿意且能够承受？如果消费者不能接受，那么需求萎缩也可能伴随着消费税收入下降。二是税收征管问题。零售环节征收消费税，税源更分散，能否有效征税挑战很大。特别是，烟酒税负重，零售环节逃税诱惑大。面对零散的税源，又该如何有效监控呢？
从总量上看，国内消费税（包括车辆购置税）移至零售环节并转为地方税，地方税收入因“营改增”减少问题基本上可以解决。但问题依旧存在：第一，国内消费税与营业税税源分布不均匀。营业税与服务业的规模大小密切相关，国内消费税则与特定消费品的消费密切相关。一地减少的营业税不见得就能为当地的国内消费税收入所弥补。第二，消费税制结构不合理也决定了将消费税作为地方税不可行。现行消费税中，烟、酒、油、汽车提供了95%以上的税收收入，如果国内消费税归地方，那么地方税收收入将更多地依赖烟、酒、油和汽车消费，地方经济结构从而变得更加畸形。如此背景下，地方政府为了消费税收入而促进的消费与人类文明的发展将很不合拍。仅此就可以否定现行消费税作为地方主体税种的看法。
从以上分析来看，地方税体系的完善还需从长计议，需要有新思路。
（林明、武洪、海燕对本文亦有贡献）
作者：中国社会科学院财经战略研究院研究员 杨志勇
来源：《海峡财经导报》2014-3-5