立足解决农业供给结构和需求结构不匹配问题
今年一号文件明确提出，推进农业供给侧结构性改革要以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，根本途径是体制改革和机制创新，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。
“农业供给侧结构性改革，是今年一号文件的最大亮点。”杜志雄告诉记者，2016年一号文件就提出了农业供给侧结构性改革，近一年来，农业供给侧结构性改革是什么、目标为何、将采取什么方式来实现这些目标等，一直是政策、理论界以及具体实践部门，包括农业从业者非常困惑的问题。今年的一号文件以农业供给侧结构性改革为主题，对农业供给侧结构性改革的原因、目标、方式都有完整的表述，这对于破除片面甚至是错误地理解农业供给侧结构性改革有很大意义。
“农业供给侧结构性改革的根本原因是我们国内农产品供给与需求之间的错配以及以生态透支为特征、难以为继的旧农业发展方式。”杜志雄说，随着农业综合生产能力的提高，我国农业由过去的长时间的农产品供给不足，发展到长时期的供需平衡、总供给略大于总需求的格局，但在供给总量稳定的同时，农产品供给结构与居民收入提高引致的不断上升的需求结构之间的问题变得突出。以大米为例，总量上供给是没有问题的，但是我们所能供给的优质大米数量不足、国内生产的大米质量不能完全符合市场需要，只能囤到仓库，然后大量进口符合市场需求的国外大米。这种现象从根本上讲是因为中国农业供给结构和需求结构的不匹配。
从农业可持续发展的角度来讲，在旧的农业生产体系里，特别是在传统发展方式下，维持较高的农产品供给量是以生态透支为支撑的，需要实现向生态生产方式的转化。这种供给局面，对于经济、环境两方面来说都是不可持续的，这就决定了农业供给侧必须有比较深刻的改革。
两方面推进农业供给侧结构性改革
今年中央一号文件主要从调整和改革两大板块推进农业供给侧结构性改革。
在调整方面，一号文件要求优化产业（品）结构，推行绿色和生态生产方式，调顺产业体系。
杜志雄认为，农业供给侧结构性改革和以前的农业调结构、转方式相关政策有着延续性的关系，但这些只是其中重要的一部分。过去讲的转方式调结构只是就单一的问题进行规划，而农业供给侧结构性改革包括调结构、转方式，是一个比较长时间、系统性的改革。
“跟2016年一号文件相比，供给侧结构改革除了产业（品）调整，还涉及到供给主体的调整。”杜志雄说，我们过去只强调农业业（品）的结构，不太强调供给主体的调整，实际上，产品和生产主体有一个联动关系，供给者（生产主体）能够按照新的市场需求来做更加适合市场的事，这才是一个正确的取向。作为供给主体的新型经营主体，包括家庭农场、专业大户、合作社等更有内生动力优化产业结构、调整生产方式、调顺产业体系。因为规模较小的传统农业生产者，从调结构转方式中能够获得的利益有限，因此不太追求个体的技术进步，更多依赖的是整个政府和社会推广力度，没有内生动力。而新型经营主体规模较大，能获得的收益较大，也有更强的内生动力和意愿、更多的能力和精力去做调结构转方式的事情。
今年一号文件对加快新型经营主体和服务主体的培育，强化了已有的政策倾斜，同时在财政和金融政策上有更多的优惠，比如在金融方面，重点扩展了新型经营主体抵押品范围，生产订单可以用来抵押贷款。
在改革方面，核心是理顺政府和市场的关系。今年一号文件提出，要深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，完善农业补贴制度。
“2016年通过政府种植计划引导，降低甚至是取消玉米保护价，在客观上减少了玉米的种植面积，减轻玉米库存压力。”杜志雄说，2017年应继续推进棉花、大豆、玉米等市场定价以及价补分离的改革，健全生产者补贴制度，鼓励多元市场主体入市收购，防止出现卖粮难。采取综合措施，促进过腹转化、加工转化，多渠道拓展消费需求，加快消化玉米等库存。
杜志雄认为，接下来我们应该总结棉花大豆目标价格改革经验，平稳地把这种市场定价机制向更多地区、更广产品推进，从而实现在社会主义市场经济环境下，农产品的价格最终由市场决定的终极改革目标。
为农业供给侧结构性改革提供财力保障
推进农业供给侧结构性改革，自然少不了财政的支撑作用。今年中央一号文件指出，要改革财政支农投入机制。坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加，创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作。
记者近日从财政部了解到，为更好地发挥财政支农的效应，财政部将完善财政支农投入供给体制机制。一方面，着力优化投入结构、创新使用方式、提升支农效能；另一方面，积极盘活存量资金，做好整合和撬动两篇大文章。
“要想最大限度地发挥财政支农的效果，核心问题是用好现有农业财政支出政策。”杜志雄说，首先要保证农业补贴制度的精准性，集中财政资源保障粮食主产区以及新型经营主体的补贴力度。其次要通过合理财政支出方式，放大财政资金的容量，通过财政资金的杠杆作用，增加信贷资金。最后要改革金融支持方式，进一步扩大农业生产者的担保品范围，如把新型经营主体的订单、农业设施、农机等列入担保品范围，要把这种试点证明有效的方式进一步推广。
为了推进农业供给侧结构性改革，财政部近年来积极推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，探索实行“大专项+任务清单”管理方式。据统计，2016年全国961个贫困县开展整合试点，纳入整合范围的各级财政资金规模约3200个亿，这一做法将在今年进一步推行。
中央财政还积极利用财政资金撬动金融社会资本，吸引更多的资金投入到农业供给侧结构性改革。2016年，中央财政通过调整农业补贴资金结构，调剂安排230亿元重点支持建立健全农业信贷担保体系，着力解决新型经营主体“融资难、融资贵”问题。2017年，中央财政将继续统筹安排农业生产发展资金，支持粮食生态功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区建设，推进信贷担保体系实现实质性运营。
“更好更有效地利用好财政资源，以实现我国现代农业保障农产品供给、增加农业生产者收入、提高农业生态可持续性的目标，实现农业供给侧结构改革的目标，是我国农业面临的一个重大问题。要在保证产量稳定的情况下，更好优化财政支持农业的方式。”杜志雄告诉记者，只有把财政支持农业的手段与其他手段建立相对比较有效的联系，财政资源的利用效果才能放大。