近日，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，对地方政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统性安排。特别是其中关于“地方财政重整计划”的规定，更是引人注目。有人甚至将此理解为中国版的地方财政破产的规定。这样的理解显然容易造成误会。如果将地方财政的“破产”与企业的“破产”等同起来，那么这肯定会产生更多的误解。
从预案来看，地方财政重整计划是在地方债务本息偿还问题较为严重的条件下才可能进行的。它与企业的资不抵债而引发的破产有很大不同，就是基本公共服务的提供必须得到保证。事实上，即使是那些实行所谓地方政府破产的国家也是这么做的。地方政府不可能将所有掌握的资产都用来抵债,这是判断地方财政风险时需要特别注意的。简单的资产负债率指标是不够的。 基本公共服务是地方人民所需。地方政府性债务风险的爆发，责任在地方政府性债务的管理者，而不在地方人民。因此，要合理区分责任。所以，保证基本公共服务的提供是适当的。 与此同时，预案并不鼓励“逼债”。地方政府财政重整计划启动时，一定是债务风险较为严重时。地方政府需要和债权人进行充分沟通，需要得到金融机构的帮助。理想的方案肯定是共渡难关。金融机构和其他债权人一味地“逼债”必然无济于事，只有深入了解债务问题产生的原因，并采取有针对性的救助办法，才可能让债权人的权益得到最大限度的保证。需要说明的是，所有债务都有风险，收益与风险是对称的，地方债也不例外，包括金融机构在内的债权人因为持有地方债可以获得收益，但也应该承担必要的风险。
预案对地方政府财政行为调整作出了规范。既然地方政府因为债务管理存在问题而触发了财政重整计划，那么地方政府财政行为必须作相应调整。财政重整计划的实施说明地方财政进入非常时期。在非常时期，财政行为肯定与正常时期有区别。优化财政支出结构，压缩基本公共服务支出的其他支出规模，或干脆让基本公共服务支出的其他支出“零支出”，都是可选择项。各种因为地方具备财力才有的奖励补贴政策也必须相应取消或暂停。在压缩支出的同时，拓宽财源，增加地方政府可支配财力，也是必要的举措。清理欠税欠费，增加资源性收入，在不影响基本公共服务的前提下变卖政府资产，都是可选择项。压缩支出和扩大财源并举，非常时期的地方财政才可能保证基本公共服务的提供，才可能尽最大努力偿还债务本息。
需要指出的是，在地方政府财务风险严重时，地方预算审查需要更加严格，地方财政管理需要进一步改善，这是地方财政本级的分内事。但是，地方财政的努力必须是有限度的，债务清偿的效果可能有限。如果是宏观经济因素或其他地方不可控因素带来的债务风险，那么地方政府可能会心有余而力不足。在这种情况下，省级政府的帮助也至关重要。当然，在分级财政管理体制下，各级政府财政的责任需要进一步厘清。省级财政的帮助不等于包揽责任。
总之，预案重在强调，地方财政重整计划的实施，更重要是采取有效措施，改善地方财政管理，激发地方活力，让地方政府财政尽快形成“自生能力”，进入良性循环状态。“中国版”的地方政府破产并非近在眼前。
作者：杨志勇 单位：中国社会科学院财经战略研究院
来源：经济参考报