2015年底中国仍有5000多万贫困人口。要在2020年全面建成小康社会，脱贫攻坚的任务非常艰巨。这些贫困人口多分布在自然条件较为恶劣的山区，基础设施往往较为落后，其他公共服务也是如此。易地搬迁是脱贫攻坚工程的硬骨头。
在“十三五”时期，要完成尚存条件恶劣的1000万人的易地搬迁任务，所需资金规模庞大。更难的是，易地搬迁不是搬迁后就了事，还要让贫困人口脱贫，一起奔向小康社会。脱贫攻坚的目标不容置疑，既符合“十三五”时期共享发展理念要求，又是让全国人民共享经济社会发展成果的大事。
贫困是人类社会的共同挑战。反贫困政策的选择应根据贫困发生原因科学选择并精准发力。人类社会目前所及的最优资源配置体制是市场经济体制，但它不能消除市场的不确定性，在某种程度上说，正是有了这种不确定性，经济效率才能实现。
市场竞争结果的不确定性，会让人变富，也可能让人变穷。好的市场经济条件下，收入流动性应该是很强的。每个人都应该拥有经过自身努力就可以改变自己的机会。一个有效的社会，一个公平的社会，本来就该如此。个人禀赋不同，人力资本不同，机会不同，要彻底消灭自然状态下的贫困发生率是不可能的。现代社会中，政府或者社会力量都可能帮助贫困者，让贫困者不会因市场竞争的失败或者其他原因而生活在贫困线之下。这是现代社会区别于传统社会的重要一点。
在经济社会转型中，政府或社会扶贫目标可能不够到位，但是，随着国家治理现代化进程的加快，帮助贫困者的政策就应置于更重要的地位。中国强调精准扶贫的脱贫攻坚工程，意义也在于此。其他公共政策或存在争议，而精准扶贫政策是共识最多的。
完成既定的脱贫攻坚工程任务，离不开各级政府的支持。脱贫攻坚从根本上说是政府的任务。但是，要实现政策目标，离不开市场力量的支持。政府财力有限，不可能什么都包办。要让有效的财政资金发挥最大的效力，财政金融合作就不能不提上议事日程。易地搬迁是脱贫攻坚中资金耗费最多且最集中的项目之一。政策性金融、开发性金融、商业金融等各种能够利用的业务都可以加以运用。
有助于脱贫攻坚的地方政府投融资平台再一次被提起。以易地搬迁为目标的省级政府投融资平台的建设，因此有了更现实的意义。但是，地方政府投融资平台的建设不能不规范，可能的风险应该积极防范。地方投融资平台公司必须做到市场力量作用的释放，同时又不带来新的债务风险问题。
近年来，地方债问题一直困扰着中国。凡事都有缘由。不能因为地方债问题的存在，就因噎废食，就全部取消地方投融资平台。2008年为应对国际金融危机，中国继1998年之后再次启动积极的财政政策。这一政策在短时间内稳定了社会各界对中国经济的增长预期，功不可没。
在政策的落实中，为了解决项目融资问题，地方投融资平台建设因此加快。雨后春笋般出现的地方投融资平台公司，促进了积极财政政策的落实，在很大程度上改善了中国的基础设施。成效有目共睹，也不容否认。但是，事物总是有两面性。由于受到当时的预算法约束，地方政府一般不能直接举债。
地方政府融资中的许多借助平台公司。各融资平台后续运行出现不同轨迹，地方政府到底应该负担多少债务也因此成为一个很难回答的问题。平台公司有的运作良好，完全可以独立运营；有的难以为继；有的则不同业务盈亏差别很大。要判断地方政府要为融资平台买多少单，就很难做到。地方债信息不明不仅不利于国家治理，也让各界担心地方债风险。特别是，对中国情况不明的外部世界，更是如此。地方债信息的准确性问题，通过审计署的审计以及后续的财政债务信息统计工作，已得到基本解决。但是，地方债问题还需一揽子方案来统筹解决。
预算法已经修正，省级政府发债权有了，虽然在发债额度上仍有限制。地方债管理区分存量和增量，也是务实之举。地方债存量置换解决了债务期限错配问题，也为地方债问题的根本性解决争取了时间。地方投融资平台何去何从虽然充满了争议，但是从分级财政管理体制的构建来看，从调动中央和地方两个积极性的财政体制设计要求来看，平台仍有存在的价值。
当然，地方政府投融资平台的建设与运作应更加规范。分级财政下，地方政府没有发债权是说不过去的。政策目标明确的地方投融资平台建设可以更好地利用市场力量，提高财政资金效率，改善公共服务。棚户区改造投融资平台建设为易地搬迁提供了可供借鉴的范例。但是，易地搬迁和棚户区改造不一样。棚户区改造所涉土地使用权的商业价值可能较高，贫困地区的易地搬迁一般说来很难产生高价值的土地，也很难产生较多的现金流。易地搬迁投融资平台建设，着力点应在利用市场机制的灵活性上，通过政府和社会资本的有效合作，促进政策目标的实现。
异地扶贫搬迁所涉及的是脱贫攻坚工程，本来就是一种资金净投入的工作。社会资本必须有合理的回报，否则不可能注入。从政府和社会资本合作（PPP）的机制来看，政府为社会资本承诺固定回报率的做法是不合适的，收益应该与风险相称。PPP自然应该让社会资本有利可图。但是，项目的公益性决定了易地扶贫搬迁不可能有暴利。政策性金融、开发性金融业务本来就有着政策目标，可以承受较低的长期资金回报。这也就让政策性金融机构和开发性金融机构在参与扶贫上比商业金融机构有着更多的比较优势，虽然PPP不排斥商业金融机构的资金，也不排斥社会上的其他资本。
就是这样，金融业务不同于财政业务，本金需要回收。易地搬迁项目实施中，很可能会出现收入流不足的状况。金融机构的资金投入不能打水漂。易地扶贫搬迁不可避免地涉及新的基础设施建设，涉及多种公共服务的提供。政府和社会资本合作应该根据领域的不同，分别采取适宜的有效合作方式。易地扶贫搬迁要有效，还得做好后续的产业对接工作。
有效就业才能真正让搬迁者脱贫，才可能让搬迁者奔小康。接受搬迁者就业的企业，或为搬迁者就业所建立的企业以及产业园区等，均应该有相应的政策扶持机制，从而鼓励更多的社会资本参与脱贫攻坚工程。地方政府投融资平台公司的运转不能脱离政策性目标。一旦扶贫政策任务完成，公司就应该终止运作或转型为商业公司，切忌公益和商业目标混杂的投融资平台的存在。
为了实现脱贫攻坚工程目标所进行的PPP，需要借助市场的力量，释放市场活力，但这丝毫不能减轻政府的职责。金融扶贫不同于财政扶贫，需要考虑金融的可持续发展问题。财政资金在脱贫攻坚中应更多地起引导作用，发挥四两拨千斤的作用。对于没有收入回报的扶贫项目，财政必须承担最终责任。
（作者系中国社会科学院《财经智库》副主编兼编辑部主任、研究员）
日期：2016年5月3日 来源：东方早报