盘活财政存量资金是今年积极财政政策的主要看点
财政收支需经过预算程序安排。预算制度有所谓年度性原则，即当年预算安排的财政支出项目，应在当年实施，把钱花掉。所谓财政存量资金，通俗的说就是在历年预算中已安排的财政支出，但未在当年实际花掉，不断积累下来的财政资金。形式上，财政存量资金主要体现为年末国库在央行的存款，以及其他财政专户或部门账户里的存款。在实际执行中，完全遵循年度性原则自是困难，因此财政存量资金问题在所有国家都会或多或少存在，中国的特殊性在于规模特别大。
盘活财政存量资金的重要性，首先是可优化财政管理、提高财政资金使用效益，但更重要的是对宏观经济的影响上。我们都知道，中国财政政策有所谓积极和稳健之分，在财政收支上的对应就是支大于收还是收支平衡。财政支出形成总需求，财政收入减少其他经济主体可支配收入，因此会压缩总需求。在不考虑财政存量资金的情况下，预算安排的财政赤字就是支大于收部分，意味着政府借钱扩充总需求。财政赤字占GDP的比例即赤字率，体现了积极财政政策的力度。在中国过去积极财政政策的实践中，长期发生一边预算安排财政赤字，一边年末财政国库存款大幅攀升的现象。这意味着年初安排的财政赤字资金，在当年并没有完全花出去形成总需求。积极财政政策的力度被财政存量资金对冲了。盘活财政存量资金，就是要求将过去已安排但未发生实际支出的存量资金，真正花掉，或重新安排支出。可以看出，盘活财政存量资金在宏观经济上与财政赤字的效果是一样的，都是额外的财政资金进入实体经济，起到扩张总需求的效果。盘活财政存量资金，可以成为积极财政政策的重要手段。差别在于，增加财政赤字同时要增加政府债务，盘活财政存量资金是减少政府资产。由于财政存量资金主要存放于央行的国库中，当其形成实际支出时相当于从央行放出基础货币，如不安排相应的对冲，也是货币供给的扩张。
年前的中央经济工作会议已提出，积极财政政策应更有力度。今年政府工作报告中提到，2015年赤字率由上一年度的2.1%提到2.3%，意味着积极财政政策的力度有所增加。但要注意，2014年及之前预算报告中的赤字率，仅包含中央赤字以及新增地方政府债券，地方政府所借的其他类型债务并不包含在赤字率统计范围内。按照新《预算法》规定，自2015年开始，地方政府只能通过地方政府债的形式举借债务。也就是说，今年的赤字率包含了中央赤字和所有地方债增量，与以前年度的赤字率并不能直接比较。按照笔者基于两次政府债务审计报告的推算，如将地方政府承担偿还责任的新增地方债计算在内，2009年的全国赤字率实际上超过了8%，2012和2013年也超过了4%。因此，2015年的2.3%赤字率，较往年相比是力度减弱了。
简单比较可发现，单纯从财政赤字率来观察，并不能得出2015年积极财政政策更有力度的结论。依笔者的理解，2015年积极财政政策更有力度的主要看点，将是盘活财政存量资金。楼继伟部长在两会期间答记者问时已显露这一迹象。他提到，全国财政支出超过预期财政收入的数字，即财政收支缺口占GDP的比重达2.7%，高于赤字率2.3%。弥补这一超额的，除预算稳定调节基金、不再安排地方债还本支出外，还有1124亿元历年中央结转资金。将上年度结转资金列入今年支出安排，这是2015年的新做法，意味着盘活财政存量资金作为积极财政政策重要手段，已成为正式的预算制度安排。需要指出的是，这1124亿元仅是中央部门资金，而我国财政存量资金的大头是在地方。2015年依靠盘活财政存量资金为积极财政政策加力增效，还有很大潜力可挖。2.7%的积极财政政策力度，并不是终点。这也是今年以来国务院以及财政部门强力推进盘活财政存量资金工作的深层次背景。
财政存量资金的规模及产生原因
2015年盘活财政存量资金的潜力有多大？主要看可以盘活的存量资金规模有多大。衡量财政存量资金规模的主要指标，是以国库存款为主体的财政存款。从表1可见，2010年-2014年年末，国库存款资金分别为24280亿、22730亿、20750亿、28610亿、31280亿。包含国库存款在内的财政存款有相似走势。如观察非财政存款的机关团体存款，其增长走势更为惊人，从2010年末的6.6万亿，已上升到2014年末的18.7万亿。财政存款和机关团体存款合计的公共机构存款总量，已从2010年末的9.2万亿上升到2014年末的22.2万亿，翻了一番以上。
表1：公共机构存款余额（单位：10亿元）
| 月度 | 公共机构存款 |
机关团体存款 |
财政存款 |
其中：国库存款 |
|
2010/12 |
9,163 |
6,617 |
2,545 |
2,428 |
|
2011/12 |
13,575 |
10,953 |
2,622 |
2,273 |
|
2012/12 |
15,732 |
13,289 |
2,443 |
2,075 |
|
2013/12 |
19,074 |
16,061 |
3,013 |
2,861 |
|
2014/12 |
22,236 |
18,670 |
3,566 |
3,128 |
资料来源：CEIC
出现如此大规模的财政存量资金有很多原因。定性分析大概有几点。一是正常的制度安排，如中央预算稳定调节基金等要求存下来的资金，但这类资金量较小。二是财政收入中专款专用类资金较多，如各类政府性基金在制度上就要求不能安排作他用，容易沉淀下来。三是每年预算安排的资金，但当年无法使用，只能不断结转到下一年。这里有很多制度上管理上的原因，如教育、农业、科技等领域对支出比重有要求，但实际上当年用不了，钱多了；如转移支付资金拨付时间不及时，当年也无法安排；还有编预算时都想着多要，等用的时候发现限制很多，就只能闲置下去了。例如审计发现，为满足科技经费增幅应高于财政经常性收入增幅的规定，中央财政将当年无具体使用项目的科学技术支出按权责发生制结转，至2013年底累计结转384.12亿元，其中217.24亿元已结转5年以上。这种情况在地方上更为严重。总体上，大规模财政存量资金的存在，一方面反映了现行预算制度中专项支出、专款专用支出、采取挂钩机制的法定支出比重过高等制度性原因，另一方面反映了预算编制的准确性、科学性不够，预算执行约束力不强等管理上的原因。
可以看出，财政存量资金的主体是年末结转结余资金。所谓结转资金，是指当年安排支出的项目未完成，因此要结转到下年继续完成。所谓结余资金，是指当年安排支出的项目已完成，安排资金超过实际需要的部分。可以盘活、加大支出力度的部分也主要是年末结转结余，特别是地方。表2列出了有2014年数据的13个省一般公共预算年末结转结余资金的情况。从表2可见，13个省年末结转结余资金总量，2000年为506亿，2005年为1190亿，2010年上升到3558亿，2012年进一步上升到4552亿，2013年略有下降，但2014年反而有所上升到4102亿。分地区看，新疆、云南增加较多，河南、辽宁下降较多，其他省份在2012-2014年间变化不大。
表2：13省市一般公共预算年末结转结余资金（单位：亿元）
| 2000 | 2005 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | |
| 安徽 | 59.3 | 101.1 | 82.2 | 115.2 | 127.3 | 96.0 | 93.0 |
| 广西 | 57.4 | 96.3 | 234.0 | 259.4 | 261.0 | 194.8 | 180.9 |
| 海南 | 10.1 | 29.9 | 70.6 | 80.1 | 48.8 | 42.0 | 65.8 |
| 河南 | 45.8 | 125.0 | 425.8 | 566.3 | 622.1 | 527.5 | 485.8 |
| 江苏 | 81.0 | 198.2 | 642.7 | 746.3 | 774.0 | 757.9 | 763.8 |
| 辽宁 | 86.8 | 175.5 | 316.5 | 529.4 | 721.0 | 555.8 | 467.8 |
| 内蒙古 | 37.9 | 94.1 | 268.2 | 325.4 | 364.6 | 303.4 | 352.7 |
| 青海 | 5.4 | 46.8 | 89.3 | 87.9 | 52.4 | 51.6 | 45.3 |
| 四川 | 46.9 | 111.9 | 552.6 | 699.4 | 698.1 | 650.9 | 661.5 |
| 天津 | 20.7 | 57.6 | 166.8 | 214.8 | 157.1 | 131.0 | 123.0 |
| 新疆 | 6.1 | 21.7 | 99.5 | 104.9 | 69.1 | 66.2 | 135.6 |
| 云南 | 28.2 | 38.2 | 130.3 | 176.5 | 162.8 | 185.8 | 296.8 |
| 重庆 | 20.8 | 94.3 | 479.3 | 563.0 | 493.5 | 394.7 | 430.2 |
| 合计 | 506.3 | 1190.6 | 3557.9 | 4468.6 | 4551.7 | 3957.5 | 4102.2 |
资料来源：CEIC
表2列举的仅是部分地区一般公共预算的结余结转资金。按比例推算，全国各省份此类资金总额将达到1万亿以上。除此之外，还有政府性基金、财政专户中的结余结转资金。简单估算，如能有效盘活各类地方存量资金，将有望为2015年财政支出提供额外5000-10000亿的资金支持。实现这一目标，将使2015年积极财政政策的力度大大增加。
盘活财政存量资金的政策思路
盘活存量资金的基本思路，从方向上看，一是要抑制新增存量资金，二是要将历年累积下来的存量资金安排使用。后者从路径上说，一是改变存量资金的归属权，收回重新统筹安排使用。这需要打破一些既有的制度安排。二是不改变存量资金使用权的归属，而是督促其加快支出进度。
最近几年，国务院和财政部门已出台多项政策。2014年年末出台的国办发〔2014〕70号文，首次将盘活财政存量资金工作从财政层面提升到政府层面，是近几年政策探索的主要成果。具体包括：一是将2012年及以前年度各级一般公共预算、部门预算、专项转移支付结转资金，转为结余资金收回统筹使用。对政府性基金项目结转资金规模较大的，调入一般公共预算统筹使用。二是全面清理财政专户，防止资金大量沉淀。严禁违规虚列支出，严控权责发生制核算范围和规模。加强收入缴库管理。三是对预算周转金和预算稳定调节基金规模占比设定上限。在水利投资运营、义务教育、卫生、社保、环保等领域开展三年滚动预算试点，确保资金和项目对接。2015年年初，财政部对中央和地方盘活财政存量资金工作分别出台落实文件，明确相关标准，布置相关工作。各地方也已积极行动起来。今年三月，财政部各地专员办还组织了专项检查，督促地方加大工作力度。
4月1日国务院常务会议进一步要求，要抓紧出台方案，完善相关规定，对统筹使用沉淀的存量财政资金建立任务清单和时间表，对工作不力的严肃追责。统筹使用的财政资金重点向中西部倾斜，带动有效投资，增加农村贫困地区的公共产品和服务供给。同时，对存量资金较多的部门适当调减来年预算总额，清理整合政府性基金、国有资本经营收益和各部门专项资金，对专项用途资金实行清单制管理。这次会议一是进一步要求加大力度，建立存量资金与预算安排挂钩机制；二是要求建立制度，解决已收回存量资金如何统筹安排的问题。
落实国务院的要求，是实现盘活财政存量资金、为积极财政政策加力增效目标的根本保证。但从过去两年的经验来看，盘活财政存量资金工作面临的挑战也颇为巨大：决策灵活性与财政管理规范性之间的体制冲突；国办发〔2014〕70号文与现有相关法律法规的不配套；部门、单位利益的干扰。
有效应对这些挑战，进一步加大盘活财政存量资金的工作力度，将是2015年积极财政政策的重要着力点。
来源：《中国经济周刊》2015年第15期