经济减速是一个中长期的过程，而不是短期的。如果把经济减速作为讨论财政形势的一个重要背景，可以发现经济减速和财政形势之间有着重要关系，主要通过六个方面因素来传递：第一是财政收入，第二是财政支出，第三是财政政策，第四是预算管理，第五是财政体制，第六是财税改革。经济减速对于这六个方面的因素都有影响，而且是一些趋势性变化。
第一个趋势性变化是财政收入下滑。2011年财政收入增速是24.8%，到了2015年下滑到8.4%。这个8.4%还是一个对外公布的数字。对8.4%可以做两个减法：一个减法是同口径调整。2014年开始，把原来属于政府性基金项目的五项基金调入到一般公共预算当中，同口径要把这个因素扣除掉，就只有5.9%；第二个减法是扣除特殊性增收因素。所以说，即便是5.9%增速还是采取各种特殊性增收措施后换来的。2014年、2015年连续两年没有完成预算任务。
为什么出现这样的情况？显然是税收增速与GDP增速的差异造成的，税收增速胜于GDP变化，这是由中国的税收结构造成的。中国的间接税比重高，它和价格关联度甚于其他国家，特别是PPI长期处于低迷的状态下以增值税为代表的税收收入增幅剧烈下降。
第二个趋势性变化是财政支出呈刚性增长。随着经济减速，收入下滑支出也应跟着下滑。但不然，2014年财政支出增速8.3%，高于GDP；2015年经济异常困难，财政支出的增速达到15.8%。因为经济越下行，财政收支越困难，越需要拿钱买平安、买改革、买增长、买各种各样的东西，所以中长期角度来看支出压力非常大。
第三个趋势变化是预算管理。预算管理当中最值得注意的事项是每年大量超收。从2014年我们的超收已经变成短收，如果对于预算指标的设计理念不做大调整，这种短收很可能成为一种新常态。2015年剔除各种特殊因素，我们的短收是1.4%。超收占中央和地方收入的比重呈现了戏剧性变化。2013年以前，超收收入占中央财政的比重、超收收入占地方财政的比重都在正向空间循环，但是近两年已经到了下方。这是非常大的变化。我们的预算管理面对的难题是如何应对短收，如何弥补财政收支缺口。
在这种背景下更戏剧性的变化出现了，非一般公共预算收入意义凸显。2015年1月1日前，我们谈预算都是谈一般公共预算的管理，去年新《预算法》实施，它的预算概念包括一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算、国有资本经营预算四个预算在内的所有的政府收支预算，所以我们的预算就可以分为一般公共预算和其他三种非一般公共预算。随着经济减速，收支矛盾的加剧，2013年开始，一般公共预算占全部政府收入的比重开始低于60%了，而原来是在60%以上。这逼迫我们更重视非一般公共预算的管理，要从非一般公共预算不断地调入新财源去补充。口径的调整就意味着，把原来属于政府性激励预算的五支基金划为一般公共预算的管理，这说明这方面的突出变化。
第四个变化是财政政策呈周期性扩张。我们对财政管理历来比较谨慎，过去财政政策是扩张还是紧缩一般都是一年一议，但是现在按照周期议定。可以讲，“十三五”期间中国的财政政策必须是扩张性的。这种背景下，财政政策的扩张力度在急剧加大。2016年财政赤字占GDP的比重肯定要有急剧上调，按照6.8%测算GDP，今年财政赤字突破2万亿，占GDP比重将达到3%。这是一个新变化，这种变化下对全口径财政赤字的关注度将加大。全口径财政赤字就是四本预算放在一起来计算赤字究竟是多大，这是非常新的一种变化。
2015年财政预算的赤字规模16200亿，四本预算合并一起之后是11131.9亿。这是因为其他三本预算有盈余，所以在讨论2015年财政赤字占GDP比重的时候，对外公布的数字是2.4%，实际上按这样一种口径测算的结果只有1.65%，因此对中国今后财政政策的走向恐怕要拓展视野。
第五个趋势变化是财政体制将呈现分权化迹象。中央财政和地方财政关系很像家庭关系，父辈能够大包大揽的时候不放权，当他自身日子很困难的时候就有可能给地方政府放权，让你自己找自己的路数解决问题。2015年开始，我国的财政体制出现了分权化的松动迹象，比如一般性转移支付的比重增大，允许地方政府发债。中央转移支付将中央一般预算支出的比重，2011年开始不再是增长的态势，当转移支付增长速度受挤压的时候就会给地方政府一种松动的迹象。
第六个趋势变化是财税改革可能获得新的推动力。中国历史上重大的财税体制改革发生的时间往往是财政困难或极度困难的时期。最近关于财税体制改革各个方面的信息逐渐披露，比如预算改革。全部政府收支纳入预算事业的时候，能够体会到一般公共预算的收支出现了极大的困难，必须依靠统筹力度的加大来解决困难。在经济减速条件下，必须通过减轻企业税负来扩张经济。但间接税的减少必须有直接税的增加，还有中央和地方财政关系的改革，最近高层已经传递出要更多地发挥地方积极性的信号。
(背景：由中国社会科学院经济学部、智库工作协调办公室主办，城市发展与环境研究所承办的“中国社会科学院高端智库论坛”之“2016年经济形势座谈会——聚焦：新常态、新改革、新发展”日前在京举行。中国社科院财经战略研究院院长高培勇就当前财政金融形势发表上述观点。)
2016-02-19 来源：经济参考报