冯永晟：新一轮电改，更应看清深层体制难题

2015年3月电改9号发布，临近年末，6大配套文件发布，新一轮电改似乎即将如火如荼。然而，细细品读9号文及配套文件后会发现，在相比5号文取得明显进步的同时，局限性也很明显，真实的改革困难远比想象中复杂。 人们一提电力体制改革便首先想到2002年的5号文，但实际上，1996年为实现政企分开而组建国家电力公司同样是一次重要的电力体制改革。这两次体制改革的共同点是国有企业改革带动了电力市场组织结构的变化。厂网分离后，电力国有企业的激励增强，极大促进了中国电力发展，不过大型国企，尤其是电网在发展进程中的利益固化开始引发其他利益主体不满。然而，2002年以来释放的国企改革红利并未消失，因此输配分离这一可能显著破坏这一红利的路径被否定。于是，新一轮电力体制改革在最大限度保持厂网分离以来市场组织结构的前提下，寻求了与现行结构相配套的交易体制调整，从而使现行改革带有了明显的利益调整色彩。尽管放开售电侧、构建电力交易市场、改变电网营利模式等改革举措具有创新意义，但在面临原有国企体制及市场组织结构的约束下，竞争红利的释放通道很难说通畅。 具体而言，9号文及配套文件确定了一种计划加市场的双轨机制，在这种安排下，竞争仅能在部分电量市场中实现。除少数地区外，可放开竞争的市场份额均是有限，而这些市场的集中度又往往较高，国有发电集团占有明显优势，竞争效率令人担忧。同时，双轨制也给构建电力交易市场增加了难度，因为难以有效阻止市场主体，特别是拥有众多发电资产的国有发电集团在计划与市场份额之间套利，也无法有效制约政府的自由裁量权。而且，双轨制会带来一种非对称的影响，可能使现货市场设计产生严重缺陷，因为计划份额会影响竞争份额，但竞争份额不会影响计划份额。此外，独立输配电价在双轨制下的实施难度也非常大，售电放开也很难为系统层面资源配置机制的建立提供直接帮助。 之所以面临这些困难，是因为9号文及配套文件在面临上述约束的条件下对电力市场改革的核心，即电网环节采取了体外手术的策略，反映出未能理解让市场机制释放竞争红利所需的结构支撑。通过法人分离模式在电网环节实现售电功能的分离是推进各项改革的制度前提，然而这却涉及现行电力国企体制的较大变化，从而形成改革阻力。目前，只能寄希望于通过试点中的问题和经验总结来向正确改革方向逼近。