2015年行将结束。这一年来，经济金融领域给我们留下的最深刻印象，甚至可以称之为惊心动魄的，首当其冲的是股市过山车行情。以上证指数为例，自3月初从3200多点开始启动，三个月时间快速上涨至5100多点，涨幅超过50%；但6月15日之后出现了一轮快速下跌，短短17个交易日，上证指数从5176点下跌到3507点，跌幅超过30%，其中被腰斩的个股比比皆是。虽然管理当局出台了一系列救市措施，但效果并不明显，甚至屡屡被反手做空，普通投资者特别是在后期进入市场的投资者损失惨重。这场名副其实的股灾，在制度层面给我们留下了太多需要反思的问题，比如杠杆交易制度、新股发行制度、涨跌停板制度、期货现货市场交易制度匹配、危机紧急处理机制等。让人印象很深刻的，还有中央巡视组进驻之后屡屡爆出的金融反腐事件，在吸引了公众眼球甚至在一定程度上印证了“阴谋论”、“外资做空论”的同时，同样在制度层面给我们留下了诸多需要思考的问题。
无论股市的过山车行情，还是金融领域的反腐工作，在很大程度上都指向现行监管体制。长期以来，我国金融领域实行的是“分业经营、分业监管”的体制，在监管框架上形成了“一行三会”的格局。简言之，中国人民银行、银监会、证监会和保监会对各自行业内的机构进行监督管理，是一种基于金融机构视角的监管模式。在这种模式下，监管内容大都覆盖机构管理、业务监管和经营监测三个方面。其中，机构管理包括市场准入、分支机构设立、人事任命核准与终止等；业务监管涵盖了金融产品的各个方面，包括价格、对象、交易机制等；经营监测则主要是以合规管理和风险防范为基础、基于相关指标的各种现场与非现场监管。应该说，在金融发展相对受抑制的时期，这种格局在责任划分上具有其优势，对风险防范也有较好的控制力。但是，随着我国金融发展水平不断提升，金融市场相互之间的融合日益加深，金融产品的复杂程度和跨界特征日益凸显，以互联网金融为代表的新兴业态日益丰富，这种分业监管体制的弊端变得愈发严峻。
理论上，分业监管格局最容易出现两种情形，一是监管竞争，二是监管冲突。一方面，与市场竞争类似，监管机构也倾向于尽力维持自己的监管范围，同时积极进入其他监管机构的势力范围，通俗说法就是“抢地盘”。这种竞争会进一步带来两种后果，一是竞争水平不断下降，即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展势力范围，竞相降低监管标准，以致整体监管水平下降，使金融消费者和投资者的利益以及社会公共利益受损，也就是所谓的“竞次”；二是金融机构在不同监管部门之间进行“套利”，即提供相同或类似产品的不同金融机构因受到不同监管者的监管，造成规则、标准和执法在实践上的差异，从而导致金融机构改变其所属行业分类，将自己置于标准最宽松或者手段最平和的监管机构的管辖之下。另一方面，由于监管权限本身的划分不清，或者由于金融创新发展超出既有规则框架，不同监管机构在权责划分上开始出现冲突。由此，同样会导致两种情形，一是监管重复，即不同监管机构积极主动地实施监管，可能让金融机构面临“一个媳妇多个婆婆”的局面；二是监管真空，即对于那些敏感问题或者难以监管的领域相互“踢皮球”，甚至主动回避或者刻意遗漏。虽然这种分析是理论上的推演甚至是“不怀好意”的揣测，但现实中的“挑肥拣瘦”总是存在的，其后果必然是风险的形成与累积，在达到某个临界点后，危机的导火索或许就此被点燃。
为了克服这种体制的弊端，管理当局也进行了一些探索和尝试。《中国人民银行法》（自2004年2月1日起施行）第九条规定“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”。2013年8月15日，国务院发布批复同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。按照规定，联席会议由人民银行牵头，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加；联席会议重点围绕金融监管开展工作，不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工。但这种协调机制运行的并不理想，说的残酷点，美好的愿望一旦碰到无情的现实就瞬间破灭。举例来说，在本轮救市过程中，监管机构之间的发声并不完全一致，相关决策在不同部门之间表述的差异给市场留下了臆测的空间，捎带着加深了业界关于监管不协调的印象。
变革现行监管框架，英国金融服务管理局（Financial Service Authority，FSA）的案例或有一定参考价值。1997年10月，FSA在证券投资委员会（1985年成立）的基础上组建。2001年12月，《2000年金融服务和市场法》正式生效，标志着《1986年金融服务法》确立的“制定法框架下的行业自律”体制转变为“制定法规范的单一监管机构”体制，进而确立了FSA作为单一监管机构的地位。FSA继承了证券与投资局对证券投资业务、英格兰银行对银行金融机构、财政部对保险机构的监管职能，其监管范围涵盖了全部金融领域，包括证券、银行、保险以及各类互助会等。按规定，FSA的监管流程通常包括风险识别、风险管理、职责分派、区分优先考虑的工作、风险缓释与监测。在这些步骤中，通常是首先评估所关注的整体风险状况，然后明确风险趋势，继而将风险监管职责交给具体部门处理，从而避免了监管的竞争与冲突问题。受2008年美国金融危机的影响，2012年1月，FSA被拆分为金融管理局（Financial Conduct Authority，FCA）和审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）两个机构。其中，前者负责金融服务行业层面上的管制，其目标是保护金融消费者，确保行业稳定并促进金融机构之间的良性竞争；后者则成为英格兰银行的一部分，负责制定标准和审慎监管，并在企业层面上对包括银行、住房互助协会、信用合作社、保险公司以及主要投资公司等在内的各类金融机构进行监管。
构建与现代金融市场发展相适应监管框架，还有必要在监管理念进行充实和丰富。与金融机构视角相对应的是金融功能观，罗伯特·默顿（Robert C. Merton）和兹维•博迪（Zvi Bodie）提出，虽然金融机构和金融体系的组织形式屡有变动，但其承载的功能是相对稳定的，包括支付清算、汇集资金、跨时跨区跨行业配置资源、管理风险、价格发现以及降低信息不对称成本等。鉴于基于机构视角的监管可能导致上述监管竞争和监管冲突问题，他们认为应基于功能视角进行监管。换言之，如果金融机构承载的功能相同，即便其属性有所差异，也应对其业务与活动进行大致相同的监管。此外，值得重视的还有审慎监管理念，特别是在个体理性并不必然导致集体理性的情况下，尤其要强调宏观审慎监管。这是因为，虽然金融机构个体大多情况下选择谨慎的行为，但仍可能在整体上造成系统性问题和形成系统性风险，因此单个机构和产品的安全并不意味着加总而成的整个金融体系的安全。
是不是有一个合理的监管框架和成熟的监管理念就足够了呢？答案仍是否定的。与之相匹配，我们还需要完善的金融消费者保护制度、投资者教育制度以及市场自律制度等配套措施。11月初，国务院办公厅印发了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，提出要“坚持市场化和法治化原则，坚持审慎监管与行为监管相结合，建立健全金融消费者权益保护监管机制和保障机制”，后续还需要进一步细化和落实。加强和改进投资者教育，让投资者懂得自重自爱，是另一项基础性的工作。事实上，怎样避免枯燥乏味的说教并达到“润物细无声”的境界，正考验着整个教育界的智慧。最后，不能也不应对监管者提出过于苛刻的要求，毕竟，在金融监管与金融创新这一“猫鼠游戏”中，监管方大多时候处于被动和防守的地位，而逐利是人类的天性，风险是金融的本质。
作者：王朝阳，中国社会科学院财经战略研究院
本文将刊发于《金融博览》2015年第12期。