2015年，中共中央、国务院联合发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称“9号文”），标志着自2002年《电力体制改革方案》（5号文）以来，市场化改革终于再度起航。
9号文的突出特征是放弃了5号文以来以“输配分离”为代表的结构分拆路线，转向以促进市场交易为目标的机制改革路线，这无疑成为一项重要进步。不过也要注意到，9号文主要是原则性规定，其实施需依靠众多配套文件的支撑。然而配套文件却迟迟未能完全出台，反映出电力体制改革的复杂与难解，更重要的是，反映出9号文中存在的隐患。
首先，9号文未对竞争性市场结构形成正确判断。
尽管以往的输配分离观点误解了结构分拆的环节与成本，但其初衷之一，即形成批发市场竞争结构却具有合理性。然而9号文提出的售电侧改革却迅速倒向另一个极端，即适宜结构分拆的环节保持原状，转而引入难以奏效的竞争，从而忽略了批发市场竞争结构的构建。理论和实践均表明，若无竞争性电力批发市场支撑，电力零售竞争不可能实现；即使批发市场充分竞争，零售市场是否适宜引入竞争仍取决于零售侧的需求特征和规制政策。因此，现有的售电侧竞争政策着实令人费解。
实际上，政策界对售电侧与理论界对售电侧的理解并不一致。政策界的理解根源于对计划体制下电力企业“发、输、配、售”职能的传统定位。由于计划体制并不关注这些功能间的技术性和经济性划分，因此沿革下来的传统思路自然把“售”侧重理解为面向最终用户的零售功能，而忽略了批发交易功能。但是推动电力市场化改革的根本技术因素主要来自于供给侧，即发电和电网的技术进步改变了供给侧成本结构，而需求侧的根本特征——缺乏价格响应、无法实时结算和无法跟踪潮流等却难有明显改观。因此，“售”的真实职能不但从发电侧就已经开始，而且在目前及可预见的将来，也主要集中于供给侧——这恰恰构成了批发市场改革的主要内容。
由于9号文缺乏对批发市场中竞争结构的谋划，售电侧改革很难取得成效，零售竞争面临走入歧途的风险。对于目前各地蜂拥而起的售电公司成立浪潮，需要政府保持冷静的认识，因为这些所谓售电公司的长期利润很难来自零售环节，而只可能来自于目前仍未出现的批发环节。针对当前问题，必须调整售电侧改革方向，即通过对电网企业实施法人分离，将售电业务与电网业务实现系统的财务分离和功能分离，这是进一步推进改革的必要基础。
其次，9号文未对竞争性电力交易模式形成明确定位。
尽管9号文提出了关于电价形成机制、电力交易体制、电力交易机构和发用电计划等多方面的改革任务，但纷繁分散的任务设置并未反映出统一的目标和明确的目的——完成这些任务要达到什么，以及为了什么？从国际经验看，虽然各国之间并不存在电力交易的标准模式，但其改革进程和成效却有相似的理论判断标准——构建竞争性电力现货市场，向市场主体传递电力商品的真实社会价值，有效地引导生产、消费和投资。9号文指出的各项改革任务虽各有侧重，却未能指向同一个中心，掣肘局面恐将不可避免。9号文并未理清现货交易与远期交易的关系，侧重鼓励远期的双边交易，根本上缺乏效率考量，利益调整的色彩非常突出。
当然，对现货交易和远期交易两种组织形式的选择而言，不但理论上存在着争论，实践上的差异更大。但无论如何中国电力体制改革都需要在一体化形式和分离形式两种基本的竞争市场组织形式中做出方向性的抉择。简单来说，所谓一体化和分离是针对电量、输电容量和备用容量等是否分别定价，以及系统运营机构对远期市场的控制程度而言。在一体化形式下，系统运营机构往往通过市场主体报价和系统优化的方法控制所有交易；在分离形式下，系统运营机构则主要管理电网阻塞和实时平衡，最小限度地干预各类远期交易。尽管两种组织形式在特定理论条件下具有相同效果，但现实差异明显。一体化形式包括美国的新英格兰、纽约，以及2001年之间的英格兰和威尔士等，分离化形式则包括澳大利亚和美国德州等。
9号文的努力方向似乎是直接向分离形式迈进：既主张扩大双边交易，又主张对电网使用采取成本加成定价，还主张备用的双边交易或补偿机制。但多管齐下的措施背后是对理论和国际经验的误解，及对现实情况的偏离，结果将是既损害原有的协作经济性，又无法释放市场激励。实际上，进入21世纪后，各国竞争性电力市场的组织形式出现了一定程度的融合，其本质是各国根据实际情况在系统协作性和市场激励间重新寻求最佳权衡。
这一过程得益于机制设计理论的支撑，但本身性质上属于契约关系的发展。理论上，如果契约关系足够充分，那么选择一体化和分离形式并无显著差异，但现实契约关系总是不充分的。中国目前尚不具备竞争性的一体化组织形式下的基本契约关系。在这种条件下，直接向更自由化的组织形式过渡，难度极高，风险极大。因此，无论从理论还是实际来看，中国都应适宜选择侧重于系统协作性的一体化组织形式，国际经验上可借鉴电力库的组织特征。
最后，需要强调的是，电力商品的独特技术特征决定了电力市场比任何其他商品市场都更加需要机制设计，也正因为如此，改革方案的系统思维才更加重要。9号文配套方案必须要进一步澄清模糊认识，明确改革思路，消除改革隐患。
（作者为中国社会科学院财经战略研究院副研究员）
2015年08月17日 来源： 经济参考报