国务院刚刚颁布的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（下称《意见》），明确实施了“全面推进，配合重点突破”的战略性思路。重点突破的最终目的是全面解决中国转移支付制度的既有问题，为构建现代财政管理制度奠定基础。如何理解全面与重点之间的关系？哪些是“重点”，又该如何“突破”？
此次改革的重点集中在三个方面：一是优化结构，包括中央与地方、省级以下各级政府之间的结构优化；二是完善一般性转移支付制度；三是从严控制和管理与专项转移支付相关的分配、使用、管理、评价、问责等所有环节。如果按照“重要性”与“紧迫性”做改革层次的区分，那么，可以得到以下认识：
第一，“优化结构”的重要性更高，因为这是一个制度层面的问题，与逐步明确中央与地方之间的事权与支出责任关系密切相关，依赖于一个国家政府间财政转移支付制度的具体目标。此项改革涉及面广，层次复杂，需要配合行政管理改革、政府职能转变、税制改革等领域的多项改革共同推进，而非一朝一夕之功。因此，“优化结构”非常重要，但是，从渐进改革要求来看，不可能在短期内完成，必须从长计议、加强顶层设计、稳步推进。
第二，“完善一般性转移支付制度”和“从严控制专项转移支付”的工作，不仅重要且非常紧迫，必须在有限的时间内具有突破性进展。两者在转移支付总量控制的前提下，是此消彼长的关系。《意见》在结构上给出了明确的要求，即“增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”。从功能设置来看，一般转移支付与专项转移支付之间有了明确的划分。今后，一般转移支付将更侧重于实现地区间的均衡问题。国家一方面给予基本公共服务标准；另一方面给予地方政府在使用公共资源实现政策目标的过程中拥有一定的自由裁量权。中央政府更注重于把握与评估政策目标与使用结果之间的关系。从这一点来看，今后在一般性转移支付管理层面，结果导向性的制度设计将是重点与亮点。
另外值得注意的是，与专项转移支付相关的改革要求共有五条，显然是改革的重中之重。政策分析人士普遍指出，备受诟病的专项转移支付制度是此次改革的重点，而确保重点改革得以成功的关键在于专项转移支付信息的公开透明。
这种普遍的认识非常准确，因为专项转移支付已经成为一个“黑箱”，不仅公众难以了解，甚至连专业人士也不明就里。专项转移支付资金究竟是如何分配的？究竟有哪些项目是相互重复的、交叉的？专项转移支付背后的部门利益格局究竟如何？这些都是影响专项转移支付制度效果的关键性问题。实际上，这些问题集中起来就是一个“预算问题”，即“中国中央政府的专项转移支付资金是以什么样的标准确定拨付给项目A而不是项目B？或者拨付给部门A而不是部门B？”
因此，解决专项转移支付的问题关键必须首先规范与之相关的预算过程，建立完善的专项转移支付预算制度。这也是《意见》中多处指出的改革方向：“逐步改变以收定支专项管理办法”“规范专项资金管理办法”“规范资金分配”“严格资金使用”“强化预算管理……做好绩效评价”，等等。
从2002年起，审计署就对专项转移支付的预算制度及其相关问题提出审计意见。对2002年-2014年审计署发布的13个“审计报告”做内容分析发现，“分配权力过于分散”“资金投入过于分散”“项目设置重复交叉”出现的频次是13次，即中央专项转移支付在这三方面的问题是屡查屡犯，一直没有实质性的改进。出现频次在第二序列的是“专项转移支付规模过大，比重过高”，在2007年至2013年的审计报告中均有显示。另外，审计报告所指出的有关中央专项转移支付的9大核心问题中，有7个问题的责任主体是中央政府，其中，每年都出现的3个问题均集中在专项转移支付的预算编制环节，即“分配权力过于分散”“资金投入过于分散”“项目设置重复交叉”。另外2个问题的责任主体是地方政府及其资金使用方，但是，审计报告明确指出，出现“多头申报，套用资金”现象的主要原因，还在于专项转移支付资金分配权力分散，管理分散，给地方政府及其资金使用方制造了投机机会。
根据国家间转移支付制度的比较研究可知，专项转移支付必然伴随具体项目，体现上级政府的政策偏好，而且会直接或间接影响接受方地方政府的财政决策及其具体支出重点与方向。专项转移支付的目标设计通常有两种政策趋向：一是主要服务于实现纵向财政平衡和缩小横向财力差距的目的，该政策趋向主要由地方决定提供何种公共服务；二是要提供特定类型的最低标准的基本公共服务，该政策趋向主要由中央决定提供何种公共服务。所以，专项转移支付制度的设计必须同时考虑各级政府间事权与支出责任关系，综合考虑政策目标、分配标准、管理方式、透明度、可问责性等。加强专项转移支付及其项目的预算管理制度建设，是完善转移支付制度的关键环节之一。因此，按照《意见》要求，在“全面推进、重点突破”的整体思路下，加强专项转移支付预算管理制度建设是应有之义。
为此，在清理、整合、规范专项转移支付项目的同时，第一，必须理清、细化、重置政府各部门的职责及其支出范围，推动专项转移支付预算编制流程再造；第二，专项转移支付管理的核心必须从投入导向转为结果导向，严格控制支出规模、速度和方向的同时，必须重视“政策—目标—结果”之间的联动关系；第三，加大专项转移支付信息的公开透明度，在政府年度预算报告中应该有所体现，即便不能全部公开给社会公众，起码在向各级人大提交的报告中有所显示且能够列示到项级科目；第四，借助专项转移支付制度的完善，理顺政府与市场的关系、各级政府在重要领域的权力与责任关系。毕竟，专项转移支付作为落实上级政府的重要政策目标，仍然具有积极的意义，并不能将其完全视作“洪水猛兽”“谈虎色变”，关键在于责、权、利关系的制度设计与政策实施过程中的监督与问责。■
作者：赵早早 中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室
原载于《财新周刊》2015年第7期，出版日期 2015年02月16日