【摘要】2008年金融危机之后，全球财政风险上升，个别国家还爆发了主权债务危机。这使得各国普遍认识到一国拥有严格且有效的财政纪律的重要性，尤其是强有力的财经纪律对稳定金融市场的重要性。在此次金融危机中，澳大利亚经济与财政表现稳健，广泛受到关注。这种稳健性与澳大利亚自二十世纪七十年代以来一直推动的财政预算改革密不可分，更是1998年《财政预算诚信章程》颁布实施后，在新的财政规则约束下积极实施中期财政框架的直接结果。澳大利亚的经验对中国具有重要的借鉴意义。
【关键词】澳大利亚 预算改革 财政可持续性 多年期经济与财政框架
2008年的全球金融危机，对世界各国的经济发展和财政可持续性造成了不同程度的负面影响。在全球经济发展走势下行的当口，无论是发达国家还是发展中国家政府，都在绞尽脑汁寻找维持财政可持续性的良策。然而，在这次危机中，仍有一些国家受挫不大，在经历了短时间的低迷后迅速回升，这其中就有澳大利亚。2013年11月份经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）最新数据显示，澳大利亚的政府一般性债务占GDP的比重，即债务负担率，在2008年至2012年的五年间均保持在33%以下的合理区间。五年来，澳大利亚政府债务占GDP比重最高值出现在2013年10月为34.4%，而同期美国该比重为104.1%，英国为107%，日本为227.2%，法国为113%，OECD国家总体债务率也已经达到110.3%（OECD，2013）。澳大利亚保持了良好的经济发展态势，从长期看其财政可持续性也比较好。为什么澳大利亚在此次国际金融危机中，能够维持财政可持续性和经济良性发展？财政预算制度对于维护这样的财政可持续性起到了什么样的作用？对中国的启示是什么？这些均是本文讨论的内容。
关于澳大利亚财政预算改革的研究非常多，尤其在绩效预算改革方面，早已引起经济合作与发展组织（OECD）、国际货币基金组织（International Monetary Fund ,IMF）和世界银行等国际组织以及各国公共预算研究者的长期关注（Hawke & Wanna, 2010）。这些研究已经观察到，澳大利亚始于20世纪60年代的财政预算改革，对维持债务规模的合理性，确保财政状况的稳定起到积极的作用（Hawke& Wanna,2010; De Larosière，2006 ）。还有研究指出澳大利亚适时建立规则导向性的中期预算框架，新规则下所形成的财政政策以避免结构性失衡为主要目标，更注重缓解经济周期及其对预算的影响，尽可能地避免或减少财政政策顺周期性情况的发生，使其能够起到经济稳定器的作用，同时将中期预算框架与绩效预算、预算透明度改革等密切地结合起来（De Larosière，2006）。这些制度都为澳大利亚财政免遭债务危机重创起到重要作用。本研究将从澳大利亚财政预算改革对财政可持续性的影响视角出发，主要对澳大利亚经济与财政中期框架内容及其实施效果进行深入分析，并在文末为中国今后的预算改革提供相应的政策建议。
一、预算改革历程与财政治理绩效
澳大利亚1901年成为一个民族国家，政治体制为联邦制，法律体系遵从英美法系，拥有成文宪法。经过不断改革与发展，澳大利亚联邦政府、州政府和地方政府之间的事权分工较为明确，财政体制与政府间财政关系也在较为合理和稳定的制度框架下运行。不过，澳大利亚联邦政府的财政政策和预算管理制度，仍然会不同程度地受到国内外政治和经济等因素的影响，在不同时期展现出各期的独特之处。为了应对不同时期内外部因素对澳大利亚经济发展的影响，每届政府都采取不同的战略，但是贯穿二十世纪七十年代至今的一项改革就是财政预算领域的改革，其目标均是为了控制政府财政支出，减少财政赤字，提高财政资金使用效益，降低政府债务规模，实现财政盈余。尤其是八十年代之后，澳大利亚联邦政府所推行的强化财政规则的中期财政框架，受到广泛关注，为应对2008年的世界经济危机奠定了良好的制度基础。
（一）预算改革前二十年（1976-1996）
二十世纪五十年代至七十年代初，澳大利亚的经济发展出现一次高潮。原因有二：一是由于世界经济发展态势良好，各国经济处于高速增长期；二是因为澳大利亚在国际贸易、吸引国外直接投资等方面均有积极的政策引导，刺激了国内外市场的发展。这个时期，澳大利亚财政状况良好（黄海波等，2011：27-28）。从图1可以看出，七十年代初至中期，澳大利亚的净债务规模一直很小甚至资产一度大于债务总规模。然而，进入二十世纪七十年代中期，世界主要经济体在繁荣时期所掩藏的危机集中爆发为全球性通货膨胀，这也严重影响了澳大利亚的经济发展和财政安全。与当时大多数国家一样，澳大利亚政府在经济发展进入低谷且财政收入增速减缓的时候，选择了紧缩性货币政策，并且伴随实行以增加社会福利支出的扩张性财政政策。财政收入增速迅速减少，而财政支出规模却在不断扩大，七十年代以后的政府预算赤字规模不断增加，与此同时，澳大利亚联邦政府债务规模在也在不断增加。1978-1979财政年度中，联邦政府净债务占GDP的比重从之前1977-1978财年的2.8%跃增到4.2%。
二十世纪七十年代的全球性经济危机，伴随澳大利亚政府债务规模的不断攀升，给澳大利亚经济发展造成了很大的负面影响，也给联邦政府财政造成很大的压力。于是，澳大利亚政府从七十年代中期开始着手推进大规模的经济改革与财政改革。1975-1983年间，弗雷泽（Fraser）主政澳大利亚联邦政府时期，针对财政预算制度进行了大刀阔斧的改革。此次改革的主要任务就是抗击通货膨胀，具体措施包括强力推行自上而下的总额控制、实施公共支出的追回和全面削减计划（Hawke & Wanna，2010）；并且通过减少预算支出，甚至保持预算零增长的方式来减少税收负担（黄海波等，2011）。弗雷泽政府还推动了一次重要的机构改革，1976年明确了澳大利亚联邦政府中的经济委员会和预算委员会的职责与分工，经济委员会就是后来的国库部门（the Department of Treasury），预算委员会就是后来的财政部门（the Department of Finance）。经过弗雷泽政府的艰苦努力，澳大利亚联邦政府债务总额占GDP的比重从1980年的8.027%，下降到1982-1983年度的6.028%（OECD，2013）。
二十世纪八十年代至九十年代中期，澳大利亚经历了霍克工党政府（1983-1991年）和基廷政府（1992-1996年）。这两届政府都在为降低通货膨胀，减少政府债务和预算赤字而不懈努力。1984年，霍克工党政府颁布了两个重要文件：《澳大利亚公共服务改革法案》（目前已不再适用）和 《预算改革》。这两份文件为提高公共部门服务水平、效率和效果均起到积极的推动作用，尤其是《预算改革》强调更谨慎地确定预算偏好、项目的目标、科学地创立并使用衡量绩效的技术标准（Hawke & Wanna，2010）。这两份文件，为澳大利亚后来全面推动绩效预算改革，减少公共部门支出，提高公共财政资金使用效益起到了重要的作用。基廷政府主政时期也一直推动预算改革，强调限制支出增长，要求支出与明确的绩效目标紧密匹配，强调管理者必须重视管理，在中期框架内分配资源，强调预算的控制性（Hawke & Wanna,2010）。然而，由于基廷政府在财政收入不断减少的同时，采用刺激经济增长的财政政策，财政支出并未得到有效控制，甚至增长很快。到了基廷政府执政的最后一年，即1996年，澳大利亚联邦政府债务总规模和净债务占GDP的比重均达到历史最高，分别为19.13%和18.1%，见图1。当然，如果横向比较的话，澳大利亚债务总规模占GDP的比重还是远低于其他国家。按照OECD的统计，1996年，意大利中央政府债务占GDP的比重是113.616%、希腊108.105%、日本68.924%、加拿大56.345%、美国47.872%（OECD，2013）。由此可见，澳大利亚从七十年代以来就推行的预算改革，强调限制支出总额和提高公共部门支出绩效等措施，对于维护澳大利亚财政稳定性还是起到积极的作用。
（二）财政治理绩效的黄金时期（1996-2008）
如前所述，澳大利亚联邦政府的债务总规模和净债务占GDP的比重一直低于同期的其他发达国家，这与澳大利亚坚持二十多年，不懈地推动预算改革有着密切的关系。尽管如此，1996年霍华德入主澳大利亚联邦政府时，上届政府遗留下来的大笔债务，还是给该届政府造成了不小的困扰。毕竟这个时期的债务规模已经达到了澳大利亚联邦政府历史最高峰，所以，霍华德政府必须面对并解决债务总规模居高不下的现实问题。为此，霍华德政府主政十年（1996-2007年），一直推动实施严格的财政整顿和重要的预算改革，重点是建立健全的、合理的、负责任的政府预算制度，以实现在三年为一个周期的经济发展过程中实现财政预算盈余的目标（Hawke & Wanna，2010；黄海波等，2011：185-186）。霍华德政府推动两项大的制度性改革，为澳大利亚实现财政盈余的财政治理绩效奠定了坚实的基础：一是在1996年成立了独立的国家审计委员会（The National Commission of Audit 1996），完善了澳大利亚国家审计委员会及其监督审查职能，并要求联邦政府预算更加公开、透明、负责任且有绩效；二是在1998年颁布《预算诚信章程》（Charter of Budget Honesty Act 1998，以下简称《诚信章程》），构建公开、透明、负责任且有绩效的预算管理框架。
1996年成立的国家审计委员会要求推动政府财政信息的公开性和透明化改革，要求政府财政管理活动更负责任，并且要求设立一系列新的规则和框架以适应新的改革要求（Hawke，2007）。为了回应国家审计委员会要求国家财政更具责任性、更加公开透明的要求，霍华德政府确立了两类彼此关联的预算管理框架：一是以结果为导向的绩效预算管理框架；二是预算管理的中期和长期支出框架。后者主要通过1998年颁布的《诚信章程》来落实的。《诚信章程》提供了一种政府财政政策的实施框架，其目的是提高财政政策的结果（outcome or effectiveness）。为了实现此目的，《诚信章程》要求澳大利亚的财政战略必须建立在合理、负责任的财政管理原则基础之上，同时促进公众对财政政策和绩效的监督。《诚信章程》还要求建立能够反映财政政策实施情况的5年中期预算框架和40年长期预算框架。澳大利亚联邦政府通过中期和长期预算框架，来预测和反映财政政策的实施效果，分析财政政策对未来经济发展产生的影响，进而适时调整财政政策以便使其更好地发挥经济稳定器的作用。配合《诚信章程》的颁布与实施，霍华德政府在1996-1997预算年度和1997-1998预算年度中，大量削减支出，总削减金额大概有8亿美元。与此同时，1996-2000年，澳大利亚政府推行一系列有关资源管理领域的改革，包括成本计算方法（costing methodology）、项目和设备的外部采购制度、强制公开招标制度（compulsory competitive tendering）、预算报告制度等；1999-2000年推动建立了全面的权责发生制预算（报告）体系，在预算拨款和预算管理中都使用预算投入与产出框架（Hawke & Wanna，2010）。
经过努力，澳大利亚联邦政府的财政状况得到持续改善，1998-1999财政年度重新出现财政盈余，2007-2008财政年度，财政总余额达到历史最高的210.29亿美元，减去25.93亿美元的资本净收益，该年度财政盈余达到184.36亿美元（Commonwealth of Australia，2012：table D5）。澳大利亚联邦政府将财政盈余首先用于支付政府债务，使得净债务规模迅速下降（Blöndal et al.，2008）。1996-1997财年联邦政府净债务占GDP的比重为17.3%，2005-2006财年净债务完全化解且实现资产规模大于负债规模，2007-2008财年净债务占GDP的比重为-3.8%，实现了净收益（Commonwealth of Australia，2012:table D4）。
（三）后危机时代的预算改革与债务管理状况（2008至今）
2007-2010年陆克文政府执政期间，继续遵从并坚持贯彻1998年《诚信章程》，同时，更加强调预算透明度。在这一时期，预算改革主要包含五方面内容：一是更加强调产出概念；二是要求政府提供项目层面的详细信息；三是要求相关预算报告或者评估更加清晰；四是要求特殊拨款项目的内容更加清晰；五是提高“代际报告”（intergenerational report）的透明度，此类报告是指包括当前预算、中期预算和长期预算在内的纵跨不同政府执政期间的预算报告，时间跨度可能长大40-50年（Hawke & Wanna, 2010）。陆克文政府之后，吉拉德（2010-2013年）和阿博特（2013年至今）先后入住联邦政府，两任政府都遵从1998年《诚信章程》，实施更加严格的财政规则，推动中期经济和预算框架的不断完善。
经过三十年持续不断的财政预算制度改革，澳大利亚从1998-1999财政年度重新出现财政预算盈余开始，到2007-2008财政年度为止，十年间一直保持财政结余，除了2001-2002财政年度出现少量财政赤字，见图2。同时，联邦政府债务总规模和净债务占GDP的比重都在持续下降，2005-2006财年至2008-2009财年，澳大利亚联邦政府总资产超过总债务，出现净收益，详见图1。不可否认，2008年爆发的全球性主权债务危机，同样影响到澳大利亚联邦政府的财政状况和财政稳定性。2008-2009财年至2011-2012财年，四个财政年度中重新出现了财政赤字。这也是澳大利亚政府为应对经济危机，实施增加基础设施投资和削减税收等扩张性财政政策的结果（Hawke & Wanna，2010）。但是，按照澳大利亚联邦政府的统计与测算，2012-2013财年能够重新实现财政盈余，净债务规模也会随之减少。关键是与同期的其他主要发达国家相比，澳大利亚联邦政府的债务总规模占GDP的比重也低得多。根据OECD最新统计的2013年数据，详见图3，澳大利亚联邦政府债务总额占GDP的比重为34.4%，而日本是227.2%，英国107%，美国104.1%，欧盟15国为106.4%，OECD总体债务水平是110.3%。
另外，根据OECD公布的最新统计数据显示， 2008-2015年间，澳大利亚真实GDP增长率平均保持在2.6%，该增长率远远高于其他主要经济体。尤其在2009年，全球危机造成美国、英国、日本、意大利和欧元区等主要国家和地区的经济迅速下滑时，澳大利亚的真实GDP增长率还能保持在1.5%。
通过三十年持续不断的财政预算改革，澳大利亚提高了财政稳定性，尤其在1998年颁布《诚信章程》之后，改革成效最为显著。为什么澳大利亚能够在2008年全球主权债务危机中独善其身，受挫不大？这需要对该法案及其实施效果进行更加详尽的分析。
二、澳大利亚1998年《诚信章程》与中期财政框架
2008年全球性主权债务危机的爆发，使各国普遍认识到一国拥有严格、有效的财政纪律（fiscal discipline）的重要性，尤其是强有力的财经纪律对稳定金融市场并给予其信心的重要性。对于澳大利亚联邦政府来讲，经历了此次危机，尚能够独善其身，主权债务等级还被世界三大评级机构评为AAA，其背后的原因主要是公共财政强大的稳健性（Commonwealth of Australia ，2012）。这种稳健性与澳大利亚自二十世纪七十年代以来一直推动的财政预算改革密不可分，更是1998年《诚信章程》颁布实施后，在新的财政规则约束下积极实施中期财政预算框架的直接结果。这是在预算的年度性原则被完全打破，而过度的公共支出严重损害到国家财政稳健性、国家经济健康发展的情况下，逐渐成长并形成的新的财政框架（fiscal framework）（de Larosière，2006）。自1998年《诚信章程》公布实施以来，澳大利亚严格控制公共支出规模，确保公共支出总规模不会损害到国家中期经济发展规划，它还借助严格的法律框架确保历届政府都不能偏离其中的制度要求。《诚信章程》中包含的法律框架非常复杂，该框架为制定财政政策和推动政策执行提供了法律依据，具体规定了两个方面内容：一是如何制定财政政策及其目标；二是如何报告财政目标的实施情况（Blöndal et al.，2008）。
（一）1998年《诚信章程》的主要内容
《诚信章程》有两个目标。第一，为政府制定财政政策提供了一个框架。明确指出澳大利亚联邦政府所制定的财政政策的基本宗旨是保持国家经济的持续繁荣和澳大利亚人民的福祉，为此财政政策必须放在一个可持续的中期框架内进行考虑和制定。这种打破了经典预算年度性原则的新规则，成为澳大利亚财政预算管理的基本原则。第二，推动财政政策产生更好的实际效果。实现目标的基础主要有两个：一是财政战略必须基于健全的（sound）财政管理原则基础上；二是促进公众对财政政策及其绩效的实际监督，为了更好地接受监督，联邦政府有责任向公众及时发布财政预算等相关信息（The Office of Parliamentary Counsel of Australia, 1998）。为此，《诚信章程》明确了健全财政管理的基本原则和三类报告的基本要求。其中，三类报告包括财政战略声明（Fiscal strategy statements）、常规财政报告（Regular fiscal reporting）、代际报告（Intergenerational reports）。
1、健全的财政管理的基本原则
《诚信章程》规定健全的财政管理原则主要包括五方面内容（The Office of Parliamentary Counsel of Australia, 1998）：第一，联邦政府必须审慎地管理可能遇到的财政风险，在充分考虑经济环境等影响因素的情况下，将联邦政府债务维持在一个谨慎的水平。第二，确保财政政策有助于保证国民储蓄维持在足够充沛的水平，有助于调节经济活动的周期性，或在国民经济遭受威胁时，采用逆周期方法加以调节。第三，在充分考虑税负水平的稳定性和可预见性基础上设计支出和税收政策。第四，维持完整的税制。第五，财政政策和战略的制定充分考虑了对未来可能产生的财政影响。《诚信章程》中提到的财政风险主要包括四类：一是因净债务过高而产生的风险；二是公有制企业产生的商业风险；三是税基遭受侵蚀产生的风险；四是资产和负债管理中产生的风险。
2、财政战略声明（Fiscal strategy statements）
财政战略声明需要阐明联邦政府的财政政策及其目标，并且必须建立一个衡量和评估政府财政战略实施效果的标杆，目的之一也是为了增加公民对政府财政战略的理解。该声明的主要内容包括强调和说明短期财政政策是长期财政目标的组成部分，并且对当期财政年度和今后三个财政年度进行详细说明，需要详细说明的内容包括政府财政目标和政策实施预期效果，并且需要对逆周期财政政策及其实施过程进行详细说明（The Office of Parliamentary Counsel of Australia, 1998）。在每年度常规财政报告中，该声明都会占据重要位置。
3、常规财政报告（Regular fiscal reporting）
常规财政报告或者年度财政报告由财政部门负责，一般指每个预算年度的预算报告或者每一届政府提交的第一个预算报告。主要特点如下（The Office of Parliamentary Counsel of Australia, 1998）：一是涵盖四年的预算信息，集中体现中期财政框架的原则和理念，不仅包括当前财政年度的信息，而且涵盖未来三年的预测信息。这些信息不仅包括财政和其他行政部门提交的预算信息，而且还包括形成预算所需的经济预测等各类信息。二是包括年度绩效评价指标及其预测结果，报告会对当期财政绩效进行评估，标杆就是涵盖本年度的财政战略声明所列示的目标，通过比较评价来判断当前财年为实现战略目标而达成的绩效。三是严格预测财政风险并做出详细说明，包括或有负债、未列入预算的公开性政府承诺、尚未形成最终结果的政府谈判内容。四是必须有一份内容详实的债务状况说明或债务情况分析报告。
4、代际报告（Intergenerational reports）
代际报告（Intergenerational reports, IGR）以长期眼光去评估当前政府战略和政策的可持续性，一般是将当前政策放在未来40年的时间里进行考查，并且在评估中会考虑人口（population）、参与（participation）和生产率（productivity）的影响，简称“3P规划”。换句话说，基于人口统计和经济预测数据之上的“3P规划”是代际报告的基础（Treasurer of the Commonwealth of Australia，2010b）。其中，人口规划需要考虑生育率、死亡率和移民情况对拥有劳动能力的人口规模和性别比例的影响；参与指标主要指劳动力市场的参与度，因为人口构成会转而影响劳动力参与度与劳动时间，因为不同的年龄与性别组合对劳动力市场状况产生直接影响；未来平均生产率假设对历史情况会产生影响（Treasurer of the Commonwealth of Australia，2010b）。澳大利亚联邦政府国库负责编制并公布此报告。1998年《诚信章程》颁布实施后，第一个代际报告应该以该法案颁布后的五年内编制完成并予以公布。随后的代际报告必须在前一个报告颁布之后的五年内编制和公布。
（二）2008-2009年中期财政框架内容与实际意义
按照1998年《诚信章程》的要求，从1998年开始，澳大利亚联邦政府年度预算报告必须按照中期财政框架的要求进行编制，涵盖当年和之后三个财年在内的四个财年预算。代际报告则是从1998财年开始，每五年编制一次，从澳大利亚国库官网可以查到2002年、2007年和2010年编制的代际报告。为此，澳大利亚国库发展出了一套财政总预测模型（The fiscal aggregate projection model, FAPmod）用以进行中期财政预测，并以此为模版发展出了代际报告编制模型（Woods et al.，2009；Treasurer of the Commonwealth of Australia，2010b）。
财政总预测模型的起点是已经公布的上期预算数据（2008-2009财年数据）和当期预算数据（2009-2010财年数据）。同时包括由财政部门颁布的今后三年的财政和经济预测数据和规划数据。在财政预测基础上，再加上包括人口、社会参与和生产率在内的各类规划模型之后，就形成了代际报告。反过来，这些规划又成为各种相互独立且彼此联系的各类模型的基础。这些相互独立又彼此相关的模型包括财政收入模型、健康模型、收入补助模型、教育与培训模型、老年人看护模型、政府雇员的退休公积金模型等（Woods et al.，2009）。其中，前瞻预测（Forward Estimates）被视为澳大利亚预算改革最成功的部分，也是整个政府预算的重要组成部分（Blöndal et al.，2008）。因为，该预测反映了联邦政府当期和今后三年内的全部预算收入和支出规模。对于澳大利亚联邦政府来讲，年度预算中，80%的预算支出由“特殊的”（永久的）立法规定，仅有20%的支出才是真正通过年度预算的方式进行分配的。所以，前瞻预测就变得很重要，这种制度设计可以更好地监督“特殊的”法定支出的成本及其效果（Blöndal et al.，2008）。同时，它也有助于实现《诚信章程》要求预算更加透明和负责任的基本要求。
在《诚信章程》中期预算框架要求下，澳大利亚联邦政府对支出规模有比较好的控制。首先在自上而下的预算编制程序中，加入对联邦政府预算支出总额的严格控制，同时也给各支出部门规定严格的、不能被随意突破的支出上限（Schick，2010）。前面提到的前瞻预测对于设立合理的支出上限也起到了积极作用，因为如果不能形成科学的、合理的、连续性的预算收支预测数据，支出总额的控制将成为空谈。由于澳大利亚联邦政府一直注重控制支出总额，并且注重对占支出总规模80%的法定支出进行绩效监督和管理，这为十年（1998-2008年）的财政盈余奠定了良好的基础。面对来之不易的财政盈余，澳大利亚主要采用了两个富有远见的措施：一是用盈余资金偿还债务；二是用盈余资金创建“未来基金”（Future Fund）等，这些基金有助于缓解未来养老、教育等方面的潜在支出对联邦政府造成的压力。以公务员和退伍军人的退休金为例，截至2008年5月，这笔需支付的退休金规模已经达到1030亿澳元 ，预计2020年将达到1500亿澳元。“未来基金”为此所存放的资产足以抵消2020年的应付压力，因为截至2008年6月，未来基金中资产已达到650亿澳元（Blöndal et al.，2008）。“未来基金”最值得称道之处是，按照权责发生制会计制度规定将退休金作为应付款计入资产负债表的负债方，这有助于预测和防范风险。
面对2008年的全球主权债务危机，澳大利亚联邦政府公布的《中期财政框架2008-2009》中提出了一个应对危机的新计划——“国家建设与就业计划”（Nation Building and Jobs Plan），包括新创立了一个新的基金——“澳大利亚建设基金”（The Building Australia Fund）。该基金主要通过增加国内基础设施建设投资和就业培训等项目支出，拉动经济发展，创造就业岗位，缓解国际经济危机对澳大利亚造成的负面影响。该基金的资金来源于澳大利亚联邦政府2007-2008财年和2008-2009财年规划的财政盈余，政府已经为该基金注入了200亿澳元的资金（Blöndal et al.，2008）。
虽然澳大利亚联邦政府选择增加新的支出计划以拯救国家经济，但是没有放松在中期预算框架内严格遵守预算支出总额控制的原则。澳大利亚政府强调：即使处于不得不通过增加财政支出来推动经济发展和维护社会稳定的关键时期，也必须对财政支出的增长规模、速度和中期发展做出明确的预期；因短期内推行的经济刺激计划所增加的财政支出，一定不能成为增加未来政府支出规模的基础（Commonwealth of Australia，2009a）。换句话说，短期的支出增长不能成为政府及其各部门增加支出基数的借口和依据。随着经济的恢复，短期增加的投资规模必须随之减少。为了配合“国家建设与就业计划”的实施，澳大利亚联邦政府及时制定了中期财政框架，一方面确保财政长期的稳定性，另一方面保证财政具有一定的灵活性以便应对随时可能变化的经济环境。为此，2008-2009财年中期财政战略的三大主要内容包括：一是在一个经济周期中，实现预算盈余，根据预测将在2012-2013财年重新实现财政盈余；二是将税收占GDP的比重保持在2007-2008财年的平均水平（23.7%）以下；三是通过中期规划提高政府财政收益（Commonwealth of Australia , 2009a，2012）。与此同时，澳大利亚联邦政府还决定从2008-2009财年开始，每年从政府支出中结余一部分资金作为储蓄（savings），以便应对未来难以预测的风险（Commonwealth of Australia , 2009a）。这种做法也符合澳大利亚联邦政府自二十世纪八十年代以来的财政改革宗旨，即为了维护财政稳定性，政府财政必须有一定的结余或储蓄，而不能过分依赖企业储蓄。
从2008-2009财年制定了“通过逐年缩减支出而增加未来储蓄”的中期财政框架目标以来，截止2012-2013财年，澳大利亚联邦政府已经从七大类措施中为未来赢得了财政盈余（Commonwealth of Australia，2013）：一是逐步提高退休年龄，到2023年将退休年龄提高至67岁；二是改革家庭支付系统；三是推动健康保险折扣（Public health insurance, PHI）改革，比如从2013年7月1日 开始，取消健康保险中一项名为“生命健康保险项目”的保险折扣，通过2013-2015年三年时间减少支付奖金3.9亿美元；四是改革个税抵消相关政策，比如网上医疗税费用抵消和受扶养配偶的税收减免；五是附加福利费改革，包括对汽车补贴和对远离家乡补贴的改革；六是对养老金优惠政策的调整；七是对申请看护服务的老年人的情况使用更科学的甄别方法和系统。这些改革措施为澳大利亚未来财政状况的可持续性奠定了良好的基础，根据测算，澳大利亚联邦政府在2020-2021财年将重新实现净债务为0的目标。根据2012-2013中期财政框架的预测，到2012-2013年，澳大利亚联邦政府可以从缩减开支中获得16.4亿美元的储蓄额度（Commonwealth of Australia，2013）。
三、讨论与启示
澳大利亚持续三十年的财政预算改革，其精华集中体现在中期预算框架中，突出表现为相互关联的三个方面：一是“自上而下”的预算编制规则和管理制度；二是预算支出总额控 制制度；三是以结果为导向的公共支出绩效管理制度。“自上而下”的预算管理制度是澳大利亚联邦政府最早确立的基本制度，该制度体现出明显的集权特点，有利于政府首脑和核心预算部门进行支出控制，更有利于将政府首脑的政策偏好落实到预算上来（马骏，赵早早，2010：47-48）。与自上而下预算编制制度相匹配的预算支出总额控制制度，可以分为两个部分：一是对政府支出总额或支出上限的预测与控制；二是对政府各部门支出上限的控制（Schick，2009）。支出总额控制的基本目标是在确保财政政策目标能够实现的前提下，尽可能地控制财政支出总额，并且通过中期预算框架为未来发展预留一定的财政空间。需要特别注意的是，无论是支出总额，还是财政预算部门为各部门下达的支出上限，在中期预算框架中一旦确定下来就不能随意改变，必须在预算执行过程中严格执行（Schick，2009）。当然，随着实际情况的发展，在编制年度预算的同时，也可以对中期预算框架的预测指标进行合理的调整。为了确保中期预算框架中财政目标能够顺利实现，并且为预测指标的调整提供可资参考的数据和信息，澳大利亚联邦政府坚持推动绩效预算改革。澳大利亚联邦政府的绩效预算改革早于中期预算框架制度改革，如今已经构建起一套评价财政目标实施效果的绩效评价制度体系。
另外，澳大利亚联邦政府科学合理利用财政盈余资金的方法，给危机中财政政策的调整预留了足够的财政空间，也为维护财政稳定性奠定了基础。澳大利亚联邦政府在经济发展和财政持续盈余时期，没有一味地将盈余资金用于扩大当年或下年的财政支出，而是将其作为“稳定器”化解债务规模和投入潜在债务风险基金中。这种做法一方面减少了国家整体的债务压力，同时通过变相扩大政府储蓄的方式，将资金存入未来支付账户中，为未来收支平衡奠定良好的基础。这是财政预算“逆周期”运作的典型案例。2008年危机以后，澳大利亚联邦政府利用之前的财政盈余进行大规模的固定资产投资，不仅避免了过度的借债发展，而且为推动经济发展和缓解就业压力都起到了积极作用。
澳大利亚在此次全球主权债务危机中所展示出的维持经济稳定和财政稳健的能力，对处在改革关键期的中国来讲也具有积极的借鉴意义。十八届三中全会明确指出：预算管理制度改革中，需要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。这些改革目标均可以通过构建中期预算框架制度得以逐步实现。首先，必须加强中期预算框架下的支出总额控制，即使对于已经形成的法定支出也必须报以怀疑的态度，加以严格的监督和管理。任何支出都必须有谨慎的、严格的、科学的政策目标设计和确立过程，针对任何支出的监督与管理，都必须将支出与目标对照分析评估，防止公共资金的滥用、误用或低效使用。第二，我国过去五年均有财政盈余或者财政超收收入，但是，由于没有长期预测和发展的战略框架，这些超收收入都被当年或下年快速消化了。如果我国好好地利用这些盈余或超收资金，面对2008年危机，就不用大量举债进行各类建设。第三，我国还应该注重科学合理的预算收支预测系统建设，包括经济、财政、人口统计等多领域数据信息的搜集和数据库建设，不断发展和完善中期经济和财政框架模型与方法。这是构建中期预算框架的信息和技术基础，也有助于及时预测未来发展，维护财政稳定性和可持续性。第四，尽快完善权责发生制政府会计制度改革，基于权责发生制会计基础而记录的各类财务信息，对于保证信息的真实性、准确性、及时性将非常关键，这是保证财政预测模型有效的前提。
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作者：赵早早，中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室
来源：《公共行政评论》2014年第二期